Лисин Н.В. Рудник Б.Л.

РЕФОРМА БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА: ПРОБЛЕМЫ, РИСКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ*

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы реформирования бюджетного сектора: увеличение числа типов государственных и муниципальных учреждений и соответствующее изменение механизмов их бюджетного финансирования. Авторы выделяют основные этапы реформы, анализируют особенности каждого из них; рассматривают современное состояние реформы, проблемы и риски, возникшие на пути ее реализации, а также определяют подходы к преодолению выявленных проблем и возможные направления развития реформы.

Ключевые слова: бюджетный сектор, социально значимые услуги, государственные и муниципальные учреждения, автономные, бюджетные и казенные учреждения, государственное (муниципальное) задание, субсидии, нормативы финансирования, некоммерческие организации; бюджетные инструменты.

Введение

Работа по реформированию бюджетного сектора российской экономики ведется уже более десяти лет. В ходе ее последовательно расширялся состав типов государственных и муниципальных учреждений, трансформировались механизмы их бюджетного финансирования. На сегодняшний день сложилась ситуация, когда для успешного продолжения реформы необходимо оценить уже пройденный путь, выявить возникшие на этом пути проблемы и риски, определить способы их устранения и наметить направления развития реформы.

Одним из ключевых понятий, используемых в дальнейшем, является понятие «бюджетный сектор». Исходя из задач данной статьи, будем понимать под таким сектором совокупность организаций (юридических лиц), денежные средства которых являются средствами того или иного бюджета бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального или местного).

* В основе статьи выступление на XIII Апрельской международной научной конференции «Модернизация экономики и общества», НИУ ВШЭ, Москва, 3-5 апреля 2012 г.

Следует подчеркнуть, что речь в приведенном определении идет не об источнике поступления финансовых средств, а о средствах, принадлежащих организации. Так, акционерное общество может получить средства на выполнение федерального контракта, т.е. источником поступления этих средств является федеральный бюджет. В то же время полученные финансовые средства не являются бюджетными и на их использование не распространяются требования законодательства, предусмотренные для бюджетных средств.

Этапы реструктуризации бюджетного сектора (история)

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ (01.01.2000) бюджетный сектор в рассматриваемом понимании не существовал. Деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом РФ (далее -ГК РФ) и отраслевыми законами.

ГК РФ дает определение учреждения как формы некоммерческой организации (далее - НКО) и устанавливает правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГК РФ не предъявлял каких-либо особых требований к расходованию средств, заработанных государственным или муниципальным учреждением. В то же время пунктом 3 статьи 120 ГК РФ предусматривалось, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Так, пунктом 7 статьи 39 Закона РФ об образовании (в редакции ФЗ от 13.01.1996 № 12-ФЗ) устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности. Таким образом, отраслевое законодательство создавало основу для еще большей (по сравнению с определенной Гражданским кодексом) свободы государственных (муниципальных) учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников.

С принятием Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) доходы бюджетных учреждений, каковыми на тот момент, согласно БК РФ, являлись все государственные и муниципальные учреждения, полученные ими из внебюджетных источников, были отнесены к неналоговым доходам соответствующего бюджета, т.е. перестали являться так называемыми внебюджетными средствами. Соответственно, после принятия БК РФ можно было говорить о правовом оформлении бюджетного сектора.

Указанная новация явилась предпосылкой усиления государственного контроля использования средств бюджетного учреждения, полученных им из внебюджетных источников. Однако это действительно была лишь предпосылка, поскольку, устанавливая для заработанных бюджетным учреждением средств новый статус - бюджетных средств, БК РФ в то же время предусматривал самостоятельность учреждения в их расходовании.

Итак, несмотря на половинчатость принятых решений, позиция государства в отношении бюджетных учреждений была определена весьма недвусмысленно:

неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, оно намеревалось контролировать, и это впоследствии было осуществлено1, финансовую деятельность учреждения.

В первых редакциях БК РФ предусматривались две формы бюджетных расходов на оказание социально значимых услуг. Основной являлись ассигнования на содержание бюджетного учреждения - сметное финансирование (смета БУ). В определенных случаях могло также использоваться выделение средств в форме субсидий и субвенций. Примером являются субсидии творческим союзам.

Таким образом, БК РФ упорядочил правовые основы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений и механизмы бюджетного финансирования социально значимых услуг. Вместе с тем он породил новые весьма серьезные трудности. Под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены весьма различные по условиям и характеру деятельности организации, нуждающиеся в связи с этим в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, с другой - крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции не только со стороны отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-х гг., когда государство весьма слабо контролировало (и финансировало) деятельность своих учреждений, во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие свою способность эффективно хозяйствовать в условиях высокого уровня экономической самостоятельности.

Возникла проблема, которую попытались разрешить путем реструктуризации бюджетного сектора - преобразования части бюджетных учреждений в НКО других форм или типов.

Изначально данная задача носила весьма ограниченный характер. По сути, речь шла не о реформировании названного сектора, а лишь о создании альтернатив для отдельных учреждений, объективно нуждавшихся в широкой хозяйственной самостоятельности.

Задача реструктуризации названного сектора была впервые поставлена в плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.2. Анализируя проделанную с того времени работу, можно выделить следующие ее этапы:

1) разработка законодательной базы увеличения разнообразия форм организаций отраслей социальной сферы (2000-2003);

2) разработка законодательной базы увеличения разнообразия типов государственных (муниципальных) учреждений, которая длилась вплоть до принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2004-2006);

3) реализация Федерального закона «Об автономных учреждениях» (2006-2010).

На первом из выделенных этапов в целях выполнения указанного плана рабочей группой при Минэкономразвития России3 были подготовлены законопроекты, предусматривающие введение двух новых форм НКО:

1) специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации (СГМНО);

2) государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО).

СГМНО - некоммерческая организация, имущество которой находится в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ей на праве хозяй-

ственного ведения, ГМАНО - частная некоммерческая организация (несмотря на присутствие в ее названии слов «государственная (муниципальная»)), имущество которой принадлежит ей на праве собственности.

Результаты работы указанной группы нашли отражение в материалах «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» (далее - Принципы), представленных Минфином России на заседании Правительства РФ осенью 2003 г. В этом документе вопрос о реструктуризации бюджетного сектора ставился уже как вопрос о его системном реформировании. При этом наряду с введением СГМНО и ГМАНО предполагалось произвести изменение правового положения бюджетных учреждений, лишив их права самостоятельно распоряжаться средствами, полученными из внебюджетных источников.

Наряду с введением СГМНО и ГМАНО в Принципах были предложены новые бюджетные инструменты: государственный (муниципальный) социальный заказ и нормативно-подушевое финансирование.

Первый предусматривал предоставление средств по конкурсу на оказание определенного вида услуг в установленном объеме. Введение этого инструмента означало бы внедрение конкурентных основ распределения бюджетных средств.

Второй не относится к самостоятельным бюджетным инструментам, поскольку может применяться как элемент других инструментов для расчета объема выделяемых средств, в том числе в рамках сметного финансирования.

Разработку Принципов можно рассматривать как попытку создания концептуальной основы реформирования бюджетного сектора. Но, к сожалению, такой основой они не стали, поскольку в них не были с достаточной четкостью определены цели реформы и подходы к ее проведению.

Итак, рассмотрение первого этапа работы по реструктуризации бюджетного сектора позволяет сделать следующий общий вывод: была намечена стратегическая линия на существенное повышение экономической самостоятельности части государственных (муниципальных) некоммерческих организаций вплоть до их «перевода» в частный сектор (рис. 1). Одновременно обозначилась тенденция формирования конкурентных механизмов выделения бюджетных средств на оказание социально значимых услуг4.

Рисунок 1

Организационно-правовые формы организаций и типы учреждений

Частные организации ГМАНО

Государ- СГМНО ственные и муници-

пальные ^ Бюджетный °ргани- сектор: зации Бюджетные учреждения

Экономическая самостоятельность

На втором этапе акцент в работе над законопроектами, предусматривающими введение СГМНО и ГМАНО, постепенно смещался от их все более глубокой проработки к общественному обсуждению. В ходе этого этапа подходы к реструктуризации бюджетного сектора и соответственно законопроекты претерпели изменения концептуального характера.

Прежде всего, Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте России было предложено заменить у СГМНО режим хозяйственного ведения режимом оперативного управления. В результате СГМНО стала именоваться автономным учреждением, которое уже рассматривалось не как форма НКО, а как тип учреждения. При этом основные характеристики автономного учреждения как юридического лица, прежде всего его экономические права и ответственность, не претерпели изменений по сравнению с СГМНО. Сравнительные характеристики бюджетного учреждения, автономного учреждения и ГМАНО, которые предусматривались на то время законопроектами, приведены в таблице 15.

Таблица 1

Сравнительные характеристики бюджетного учреждения, автономного учреждения и ГМАНО

Бюджетное учреждение (БУ) Автономное учреждение (АУ) ГМАНО

1. Право собственности на имущество Государственная (муниципальная) собственность Аналогично БУ Собственность ГМАНО

2. Право распоряжения закрепленным имуществом Не вправе распоряжаться Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника Является собственником своего имущества и в силу этого свободна в распоряжении им

3. Право собственника на изъятие закрепленного имущества Вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество Аналогично БУ Не вправе: ГМАНО является собственником своего имущества

4. Порядок финансирования собственником Финансируется содержание БУ на основе сметы Финансируется выполнение обязательных для АУ государственных (муниципальных) заданий по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета Финансируется осуществляемая на конкурсной основе деятельность по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из соответствующего бюджета

5. Права организации в отношении полученных ею доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества Эти доходы после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета Распоряжается самостоятельно Является собственником таких доходов и имущества и в силу этого свободна в распоряжении ими

6. Ответственность организации Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет его собственник Отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного АУ за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам АУ Отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Учредитель не отвечает по ее обязательствам

7. Права организации по привлечению заемных средств Не вправе получать кредиты Вправе привлекать, так как на него не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ Вправе привлекать, как и другие частные организации

К обсуждению законопроектов подключилось профессиональное сообщество отраслей социальной сферы. В ходе острой дискуссии ряд возражений и опасений был высказан в отношении автономных учреждений6. Но особенно жесткой критике подверглась ГМАНО. Главный аргумент, высказываемый противниками, -введение этой формы предполагает приватизацию государственных (муниципальных) учреждений. Обсуждение показало полное неприятие обществом идеи такой приватизации, и законопроект, предусматривающий введение ГМАНО, был снят с рассмотрения.

Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», регулирующий вопросы создания и деятельности автономного учреждения, был принят 3 ноября 2006 г.7. Несколько позже были внесены изменения в БК РФ предусматривающие:

1) исключение автономных учреждений из числа участников бюджетного процесса (получателей бюджетных средств), т.е. вывод его за пределы бюджетного сектора;

2) создание для автономных учреждений нового бюджетного инструмента - субсидии автономным учреждениям (субсидии АУ), включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Одновременно с указанными в БК РФ были внесены изменения, предполагающие привлечение к оказанию социально значимых услуг за счет бюджетных средств частных организаций (рис. 2). Вводились следующие бюджетные инструменты:

а) выделение средств на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

б) субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) - производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг;

в) субсидии НКО, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Рисунок 2

ОПФ организаций

Первый из названных инструментов, по сути, реализует идею социального заказа.

Особенностью второго является возможность выбора поставщика непосредственно потребителями услуг, что не исключает предварительного отбора поставщиков (поставщика) административным путем.

Третий был описан в БК РФ до крайности скупо. Его особенность - применимость только для частных НКО.

В части бюджетных инструментов можно указать на имевшие место несоответствия между БК РФ и Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Так, согласно БК РФ бюджетное финансирование автономного учреждения, как было отмечено выше, должно было осуществляться посредством субсидий, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием им услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. При этом оставалось неясным, какие еще субсидии кроме названных могли предоставляться автономному учреждению. В то же время названный закон предусматривал, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания (задания учредителя, а не государственного (муниципального) задания), причем не только в форме субсидий, но и субвенций. При этом после внесения упомянутых изменений в БК РФ в 2007 г. термин «субвенция» применяется только к целевым межбюджетным трансфертам, связанным с финансовым обеспечением переданных с одного уровня на другой расходных полномочий.

Выделим одно из несоответствий, имеющее принципиальный характер и не устраненное до настоящего времени. БК РФ предусмотрено возмещение учреждениям нормативных затрат, связанных с выполнением государственного (муниципального) задания, в то время как Федеральным законом «Об автономных учреждениях» - финансовое обеспечение его выполнения. Нормы БК РФ должны быть приведены в соответствие с нормами этого Закона, поскольку государство должно именно обеспечивать предоставление населению социально значимых услуг, а не ждать, что учреждения предоставят их за счет собственных средств, чтобы потом компенсировать понесенные учреждением расходы.

Итак, в данном периоде вектор реструктуризации бюджетного сектора заметно «укоротился». Направление осталось прежним - рост экономической самостоятельности и ответственности части учреждений. Однако вопрос даже о самом ограниченном разгосударствлении этого сектора был снят с повестки дня (рис. 3).

В то же время бюджетное финансирование деятельности стало лишь одной из возможных форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг. Были созданы бюджетные инструменты привлечения частных организаций к оказанию таких услуг. Однако новые бюджетные инструменты были введены без концептуального обоснования как их состава, так и области эффективного использования каждого из них.

В течение третьего этапа реструктуризации (более 4 лет) статус автономного учреждения получили только 3,8% учреждений субъектов РФ и 1,5% муниципальных учреждений социальной сферы.9 На федеральном уровне было создано не более 20 автономных учреждений, т.е. реструктуризация, по существу, так и не была начата. Среди основных причин этого можно выделить следующие.

Во-первых, создание автономных учреждений в отдельных отраслях было ограничено законодательством. Так, не допускалось изменение типа учреждений здравоохранения.

Рисунок 3

ОПФ организаций

Во-вторых, для учреждения предусматривалась крайне сложная процедура изменения типа с бюджетного на автономный. Необходимо было согласие самого учреждения. При этом решение о создании федерального автономного учреждения принималось Правительством РФ, регионального, муниципального - высшим исполнительным органом власти субъекта РФ и местной администрацией соответственно.

В-третьих, многие вопросы создания и деятельности автономного учреждения должны были регулироваться подзаконными актами. Время подготовки таких актов на федеральном уровне, в регионах и муниципалитетах существенно различалось. Во многих случаях эта работа затягивалась сверх всякой меры. Так, первый из необходимых федеральных актов был принят 28 мая 2007 г.10, т.е. через полгода после принятия Федерального закона № 174-ФЗ, последний - 18 марта 2008 г.11, т.е. почти через полтора года. А отдельные документы разрабатывались и в более поздние сроки12.

Таким образом, нормативно правовая база, регулирующая вопросы создания и деятельности автономного учреждения, представляла собой сложную многоуровневую систему, что уже само по себе обусловило длительность времени ее формирования.

Вместе с тем представляется, что в основе трудностей с созданием указанной базы лежал другой фактор, который, в том числе, повлиял и на ее усложнение. Речь идет о нерешенности на концептуальном уровне многих основополагающих вопросов совершенствования функционирования сектора государственных и муниципальных учреждений, нашедшей свое отражение и в федеральном законодательстве. Рассмотрим для примера ситуацию с государственным (муниципальным) заданием.

Термин «задание» (как задание собственника учреждения) присутствовал еще в начальной редакции ГК РФ, где было установлено, что учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им (пункт 1 статьи 296). В БК РФ, еще в его начальной редакции (в частности, в пункте 3 статьи 158), присутствовал термин «задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг». Однако ни в том, ни в другом кодексе соответствующие определения не давались. В принятом в ноябре 2006 г. Федеральном законе «Об автономных учреждениях», также без определения, был введен термин «задание учредителя» автономного учреждения.

В такой ситуации вряд ли покажется странным, что, когда соответствующее определение было внесено в законодательство, оно относилось к новому (четвертому по счету) термину. Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 были внесены изменения в БК РФ, в том числе термин «задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг» был заменен термином «государственное (муниципальное) задание», а статья 6 была дополнена следующим определением: «Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг».

Определение весьма расплывчатое, прежде всего с точки зрения значения присутствующего в нем союза «или»: какие с учетом этого союза комбинации названных требований являются допустимыми?

Одновременно в БК РФ была включена новая статья (69.2), устанавливающая содержание государственного (муниципального) задания. Согласно пункту 1 этой статьи, государственное (муниципальное) задание должно, в том числе, содержать:

Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;

Порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

Предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

Порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

Требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Также не вполне понятные положения. Из них, в частности, можно сделать вывод, что государственным заданием могут устанавливаться только показатели качества услуг без показателей их объема (состава). Вряд ли такое возможно в реальности. И как следует понимать стоящее в скобках слово «состав»: как конкретизацию объема либо как его альтернативу?

Наряду с неоднозначностью указанных норм статей 6 и 69.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3) между приведенными положениями этих статей имеются очевидные несоответствия.

Еще одна проблема, вызвавшая большие затруднения на практике. Как в той, так и в другой статье БК РФ понятие государственного (муниципального) задания связывалось только с услугами. Согласно этому, его предметом не могли быть работы, в том числе НИР. Можно было бы предположить, что понятие «услуга» в БК РФ трактуется весьма широко и работа является одним из видов услуг. Однако такое предположение не является верным. Например, в статье 72 этого кодекса термин «работа» используется, причем наряду с термином «услуга». Такая ситуация поставила под вопрос возможность бюджетного финансирования основной деятельности научных учреждений и университетов в части осуществляемых ими НИР13, намеревавшихся перейти в статус автономных учреждений.

Подчеркнем, что указанные несоответствия, неясности и пробелы характеризуют, на наш взгляд, не столько недостатки собственно законотворческой деятельности, сколько недостаточную концептуальную проработанность рассматриваемого понятия.

Положение еще более усложнилось после принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон №83-ФЗ), когда преобразования охватили весь бюджетный сектор, коснулись каждого его учреждения.

Современная ситуация

Законом число типов государственных и муниципальных учреждений увеличено до трех: казенное, бюджетное и автономное учреждения. Казалось бы, расширение состава таких типов - мера весьма полезная, позволяющая с большей полнотой учитывать особенности условий и характера деятельности учреждений. Однако это справедливо лишь в том случае, когда в основе типизации действительно лежат объективные различия таких условий и характера, позволяющие установить достаточно четкие критерии выбора типа. В противном же случае возникает реальная угроза принятия неэффективных решений, что, учитывая масштабы намеченных изменений, будет иметь самые негативные экономические и социальные последствия. Представляется, что сейчас имеет место как раз второй случай.

Действительно, сегодня вряд ли кто-то возьмется объяснять, почему являлось целесообразным введение именно трех типов учреждений и почему именно с такими характеристиками.

В этой связи неудивительно отсутствие достаточно четких критериев выбора типа учреждения. Так, если обратиться к Методическим рекомендациям по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности14, то предложенные в них критерии не позволяют «отделить» бюджетные учреждения от автономных.

Для «отделения» казенных учреждений, с одной стороны, от бюджетных и автономных - с другой, предлагаются критерии «экономический потенциал» и «управленческий потенциал» учреждения. Однако эти критерии, отражающие состояние самих учреждений, а не условия и характер их деятельности, могут применяться лишь в качестве ограничивающих факторов.

Возникла угроза свертывания реформы. Сегодня следует говорить уже не о том, что вектор реструктуризации «укоротился» (как было на втором из выделенных этапов), а о его повороте в обратном направлении (рис. 4). Признаком этого является последовательное снижение уровня экономической самостоятельности автономных учреждений в результате принятия ряда поправок к Федеральному закону «Об автономных учреждениях». Это снижение связано прежде всего с нормой Закона № 83-Ф3, предусматривающей установление порядка разработки и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения его учредителем, т.е. в предельном случае учредитель может оставить за собой право утверждения этого плана и экономическая самостоятельность автономного учреждения становится эфемерной15.

С принятием Закона № 83-Ф3 автономное учреждение было ограничено в праве открытия своих счетов в банках. Такое право не предусмотрено для бюджетных инвестиций, средства которых должны размещаться на лицевых счетах, открытых для автономного учреждения в органах казначейства.

Вызывает сомнение целесообразность предоставления автономным учреждениям права открытия лицевых счетов соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Данное право предоставлено Законом № 83-ФЗ и может послужить «сигналом» регионам и муниципалитетам для принуждения автономных учреждений к его использованию.

Рисунок 4

ОПФ организаций

С принятием Закона № 83-Ф3 изменилась на противоположную логика проведения реструктуризации. Раньше из общей массы выделялись учреждения, получавшие более широкую хозяйственную самостоятельность, в частности по причине достаточно высокого уровня подготовки их управленческих команд. Сейчас же, когда основная часть учреждений (бюджетные) получила широкие экономические права (мало отличающиеся от прав автономных учреждений), речь, по сути, идет уже о выделении из их числа учреждений с предельно ограниченными правами (казенных учреждений).

Что касается системы бюджетных инструментов, то она не претерпела принципиальных изменений по сравнению со вторым из выделенных этапов. Перечень таких инструментов приводится в таблице 2.

Таблица 2

Бюджетный инструмент Возможные получатели средств Регулирующие законы

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений - КУ (сметное финансирование) КУ Статьи 69.1, 70 БК РФ

Предоставление субсидий автономным (АУ) и бюджетным учреждениям (БУ) на: выполнение государственного (муниципального) задания; иные цели АУ и БУ Статья 69.1, пункт 1 статьи 78.1 БК РФ

Средства на оплату товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд Организации всех типов и форм Статьи 69.1, 72 БК РФ, 94-ФЗ

Предоставление субсидий некоммерческим организациям Частные некоммерческие организации учреждений Статья 69.1, пункт 2 статьи 78.1 БК РФ

Инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности По своей сути относится к объекту вложения, а не организации Статьи 69.1, 79 БК РФ

Эта система предусматривает конкуренцию за бюджетные средства, что в общем случае является основой повышения качества услуг. Однако такая конкуренция крайне ограничена, во-первых, в рамках государственного (муниципального) сектора, поскольку автономные и бюджетные учреждения не поощряются за перевыполнения государственного (муниципального) задания, и, во-вторых, на межсекторальном уровне. Последнее обстоятельство обусловлено следующими недостатками применяемых бюджетных инструментов:

Их дифференциация осуществляется в основном в соответствии с особенностями поставщиков услуг (организационно-правовой формой, формой собственности, типом учреждения);

Распределение бюджетных средств между инструментами, поставщиками услуг осуществляется, главным образом, путем принятия административных решений, возможности выбора потребителем поставщика услуг крайне невелики.

Предложения по развитию реформы

Первый - это не делать ничего в том смысле, что с принятием Закона № 83-Ф3 процесс запущен и будет идти своим путем. Необходимо лишь вести мониторинг и вносить отдельные корректирующие изменения в правовую базу. На наш взгляд, с учетом сказанного выше, в случае выбора в пользу этого варианта успех реформы представляется весьма проблематичным.

Второй вариант можно условно назвать «законотворческим». Именно он лежит в основе проводимой сейчас реформы бюджетного сектора. Суть данного варианта в следующем. Сначала принимается федеральный закон, фиксирующий новый облик подлежащей трансформации системы. Этот закон с неизбежностью содержит множество недостаточно четко определенных понятий, отсылочных норм, согласно которым решение соответствующих вопросов «поручается» федеральным, региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления. Затем начинается реализация16 такого закона, в ходе которой в «рабочем порядке» конкретизируются предусмотренные законом понятия и механизмы.

В пользу данного варианта обычно высказывается соображение, что принятие федерального закона создает ситуацию, при которой сохранение старого становится невозможным или, во всяком случае, крайне затруднительным, поскольку для этого придется отменять уже принятый закон. То есть, хочет кто-то или не хочет, а нужно двигаться вперед.

Очевидным минусом является невозможность достаточно глубокой концептуальной проработки реформы. Все вопросы решаются в рамках и на языке (правовые нормы) разрабатываемого законопроекта, где нет места целям, задачам и способам проведения реформы, анализу возможных вариантов преобразований. Вся методология оказывается «сброшенной» на второй из названных этапов. Однако, во-первых, на этом этапе возможна проработка лишь отдельных частных вопросов. Во-вторых, и она не может быть качественной, поскольку время торопит, закон надо реализовывать. В результате реформа приобретает в основном формальный характер, не принося явных положительных результатов, но приводя к ощутимым отрицательным последствиям. Здесь и напрасно потраченные время и ресурсы, и разочарование людей, потеря ими доверия к реформам как таковым.

Как уже отмечалось, реформа бюджетного сектора развивается по данному сценарию. Поэтому принятие его на перспективу означало бы по сравнению с первым вариантом внесение в определенные моменты более радикальных изменений в федеральное законодательство.

Третий вариант, который можно назвать «концептуальным», предполагает предварительную разработку достаточно детальной концепции или программы развития реформы. При явных плюсах он таит в себе и известную опасность: затягивание обсуждения методологических проблем без перехода к проведению реальных изменений. Данная угроза, хотя и реальна, может быть устранена при наличии политической воли и четкой организации работы по подготовке концепции.

Исходя из этого предлагается разработать и принять на уровне Правительства РФ такую концепцию. В ней должны в комплексе решаться задачи трансформации учреждений и бюджетных инструментов.

В основе этой концепции, как представляется, должно лежать переосмысление подходов к проведению реформы сектора. Необходимо перейти от реструктуризации системы учреждений к оптимизации форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг, когда создание и финансирование деятельности учреждений рассматривается в качестве одной из таких форм наряду с привлечением к предоставлению этих услуг за счет бюджетных средств негосударственных организаций.

Далее предложен ряд принципов трансформации государственных (муниципальных) учреждений и бюджетных инструментов. Подчеркнем, что мы не стремимся предвосхитить результаты работы над концепцией или направить ее в строго определенное русло. Речь идет лишь о том, что данные принципы и подходы целесообразно рассмотреть в рамках этой работы.

Основные принципы трансформации государственных (муниципальных) учреждений

Принципы трансформации учреждений приведены на рисунке 5.

При разработке концепции в этой ее части целесообразно предусмотреть повышение экономической самостоятельности автономных учреждений (возврат к положению до принятия Закона № 83-Ф3). При этом выбор в пользу автономного учреждения должен осуществляться прежде всего исходя из наличия у учреждения конкурентной среды.

Рисунок 5

При рассмотрении бюджетного учреждения важно учитывать наличие учреждений, которые, с одной стороны, работают при отсутствии конкуренции, с другой - нуждаются в проведении платной деятельности, которая, дополняя их основную деятельность, обеспечивает более полную реализацию их функций. Пример - продажа крупными музеями сувенирной продукции. Для создания стимулов к осуществлению подобного рода платной деятельности необходимо обеспечить обособление средств, полученных из внебюджетных источников. При этом бюджетное учреждение должно «сместиться» в сторону казенного и даже, как представляется, вернуться в бюджетный сектор.

В рамках концепции предлагается предусмотреть возможность трансформации автономных учреждений в негосударственные некоммерческие организации. Полагаем, что это должны быть организации, учредителями (участниками) которых могут являться федеральные и (или) региональные органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица. В этой связи должен быть поставлен вопрос о создании правовой основы интеграции федеральных, региональных, муниципальных и частных ресурсов при создании НКО, реализующих социально значимые цели. Подобные организации обеспечат возможность:

Привлечения в социальную сферу дополнительных финансовых и материальных ресурсов на основе развития ГЧП;

Привлечения к управлению организациями заинтересованных лиц и структур (работодатели в организациях профессионального образования);

Объединение финансовых ресурсов бюджетов одного и различных уровней, оптимизация расходов бюджетов за счет такого объединения.

Основные принципы трансформации бюджетных инструментов

Принципы трансформации бюджетных инструментов приведены на рисунке 6. Представляется, что основным направлением здесь должно стать расширение сферы применения инструментов, дифференцированных по особенностям услуг (работ) и на равных условиях применимых как к государственным (муниципальным) автономным и бюджетным учреждениям, так и к негосударственным организациям: введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера и грантово-го механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера. Возможные требования к таким субсидиям:

Предоставляются поставщикам по заявительному принципу на основе выбора потребителей;

Покрывают все затраты по оказанию услуги - переход к «цене» услуги;

Рассчитываются на основе единых (групповых) нормативов, дифференциация нормативов определяется объективными факторами, в том числе требованиями к качеству услуг (с учетом особенностей рынка услуг, состава конкурентов).

Рисунок 6

Ориентации бюджетных расходов на обеспечение результативности в высокой степени способствует конкуренция государственных и муниципальных учреждений с негосударственными, прежде всего некоммерческими, организациями. Последние зачастую ориентированы на развитие инновационных услуг и технологий в большей степени, нежели учреждения, индивидуализируют свою деятельность, учитывая в ней потребности конкретных граждан и групп населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам (программам) негосударственных организаций, но и к творческой деятельности в государственных учреждениях науки и искусства. Опыт такого рода имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов.

Могут быть предложены следующие концептуальные основы грантового механизма:

Регламентация конкурсных процедур предоставления бюджетных средств на выполнение социально значимых работ (оказание социально значимых услуг);

Применение в случаях закупки работ (услуг) нестандартного характера, допускающих существенные различия в вариантах их выполнения (оказания) и их стоимости;

Использование главным образом неформальных (содержательных) критериев оценки заявок, участие в процедуре выбора признанных авторитетов в соответствующей области;

Обеспечение информационной прозрачности конкурсных процедур;

Публичная отчетность получателей грантов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

3. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

4. Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006.

ПРИМЕЧАНИЯ

Имеется в виду принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым субсидиарная ответственность учредителя предусмотрена только для казенных учреждений, которые в отличие от других типов учреждений лишены права самостоятельного распоряжения средствами, полученными ими из внебюджетных источников.

Данная группа осуществляла свою деятельность вплоть до принятия Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Вообще общая логика реструктуризации бюджетного сектора на всех ее этапах в более или менее явном виде включала следующие основные моменты: ужесточение требований к учреждениям этого сектора при одновременном выводе части учреждений за его пределы и даже за пределы государственного (муниципального) сектора (как предполагалось на данном этапе), создание альтернативных государственным (муниципальным) учреждениям форм участия государства в предоставлении социально значимых услуг путем введения бюджетных инструментов, ориентированных как на государственные (муниципальные), так и частные организации.

См. в списке литературы .

Их анализ проведен Б.Л. Рудником, С.В. Шишкиным и Л.И. Якобсоном (см. в списке литературы ).

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Данные Минфина России, http://www.minfin.ru.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».

Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Методические рекомендации по формированию задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения. Утверждены приказом Минэкономразвития России от 03.12.2008 № 424 (более чем через два года после принятия закона).

Следует заметить, что 30.12.2008 в БК РФ были внесены изменения, распространившие понятие государственного (муниципального) задания на государственные (муниципальные) работы.

Впрочем, то же можно сказать и о БУ, для которого ситуация может оказаться даже хуже, чем в условиях сметного финансирования.

Разумеется, весьма странно применять к закону термин «реализация», а не термин «исполнение», но уж такая у нас сформировалась сфера законотворчества.

От статистики но скроешься никуда* Она имеет точные сведения не только о количестве зубных врачей, колбасных шприцев, дворников, кинорежиссеров, проституток, соломенных крыш, вдов извозчиков и колоколов, но знает даже, сколько в стране статистиков.
И.Ильф, Е.Петров. «Двенадцать стульев»

Ключевые понятия

• Валовой внутренний продукт
• Валовой национальный доход
• Валовой национальный продукт
• Запасы/Потоки
• Институциональные единицы домашние хозяйства неприбыльные институты нефинансовые корпорации правительственные институты финансовые корпорации
• Макроэкономические операции внутренние международные нефинансовые финансовые
• Нерезидент
• Платежный баланс
• Потоки движения денежных средств
• Резидент
• Руководящие денежные органы
• Сальдо бюджета
• Секторы экономической деятельности
• бюджетный
• внешний
• денежный
• реальный
• Система национальных счетов
• Страны индустриальные
• с переходной экономикой
• развивающиеся
• Текущие операции платежного баланса
• Факторный доход
• Финансирование бюджета
• внешнее
• внутреннее
• Чистый внутренний продукт
• Чистый факторный доход

1. Структура экономики

Существует множество возможных подходов к определению внутренней структуры макроэкономики и места в ней международной экономики. Один из них связан с определением ключе вых секторов экономической деятельности и взаимосвязей между ними че рез признанную во всем мире систему национальных счетов, то есть через функциональные и статистические взаимосвязи. А статистика, по меткому за мечанию Ильфа и Петрова, знает все.

Секторы экономической деятельности

Международная экономика является неотъемлемой составной частью эконо мики в целом. В целях анализа причинно-следственных связей в макроэкономике она обычно разделяется на четыре сектора:

• Реальный сектор (real sector), который также может называться частным нефинансовым сектором и включает домашние хозяйства и негосударственные нефинансовые предприятия. Этот сектор обеспечивает производство и предложение товаров страны на ее внутренний и мировой рынок. Он же предъявляет спрос на товары в целях как личного, так и производственного потребления.
• Бюджетный сектор (fiscal sector), называемый также правительственным государственным или фискальным сектором, суженно представленный государственным бюджетом, служит прежде всего для перераспределения доходов. Расходы государственного бюджета являются составной частью агрегированного спроса.
• Денежный сектор (monetary sec tor), который может также называться финансовым или банковским сектором, представленный денежными потоками, проходящими через центральный и коммерческие банки.
• Внешний сектор (external sector), который включает операции с зарубежными странами каждого из вышеназванных секторов и отражается в платежном балансе.

Сделки между секторами экономической деятельности в большинстве случаев состоят из сделок по передаче права собственности на материальные активы и соответствующих им финансовых сделок по оплате этих активов. Поскольку реальная сделка и финансовая сделка по сути являются двумя сторонами одной и той же медали, баланс этих сделок в рамках каждого сектора по определению должен быть равен нулю.

Если доходы сектора больше его расходов, то получаемый положительный баланс можно считать сбережениями, если же доходы сектора меньше его расходов, то получаемый отрицательный баланс можно считать потерей сбережений (отрицательными сбережениями). В любом случае баланс расходов и доходов должен равняться, с противоположным знаком, финансовому балансу. Значит, любые расходы каждого из секторов, которые превышают его доходы, должны финансироваться за счет сбережений, получаемых в других секторах. Например, дефицит государственного бюджета может финансироваться за счет кредитов центрального банка, а потребность инвестиций в промышленность - за счет расходов государственного бюджета. Если же расходы всех секторов национальной экономики превышают получаемые в них доходы, то поддержание равновесия становится возможным только при условии, если эти отрицательные сбережения будут финансироваться за счет сбережений в других странах, то есть притока капитала извне.

В результате внешний сектор можно считать концентрированным отражением всех макроэкономических балансов, существующих в экономике любой страны, и их взаимодействия с такими же балансами других стран мира. Хорошее состояние внешнего сектора, отражающее нормальное течение международных расчетов, реально свидетельствует о благополучном состоянии экономики страны. Напротив, напряжение во внешнем секторе, отсутствие достаточных средств для покрытия международных обязательств всегда являются ярким свидетельством наличия серьезных внутренних дисбалансов. Поэтому даже если страна не публикует полные данные о своей экономике и не составляет по международно принятой методологии платежный баланс, по состоянию ее расчетов с внешним миром можно приблизительно оценить стоящие перед ней проблемы.

Система национальных счетов

Причинно-следственные связи между важнейшими секторами экономической деятельности принято выражать через разработанную международными орга низациями систему национальных сче тов (СНС) 1 .

@ Система национальных счетов (system of national accounts) - это со вокупность международно признан ных правил учета экономической деятельности, отражающих все основные макроэкономические связи, включая взаимодействие национальной и между народной экономики.

СНС является ориентиром для подав ляющего большинства стран мира при составлении макроэкономической от четности, анализе текущей экономичес кой ситуации и разработке прогнозов экономического развития. Она имеет следующие характеристики: СНС при менима для любой страны современного мира независимо от уровня ее соци ально-экономического развития; СНС связывает различные типы экономи ческой деятельности за определенный промежуток времени; СНС использует ся на различных уровнях агрегирова ния: на уровне институциональной еди ницы (экономических агентов), группы институциональных единиц (отраслей) или экономики в целом; СНС обеспе чивает международную сопоставимость экономической информации, посколь ку основана на международно согласо ванных определениях, классификациях и правилах отчетности; СНС приме няется для текущего экономического анализа и принятия стратегических ре шений в области экономической поли тики.

Основой учета в СНС является ин ституциональная единица, которая вы ступает экономическим агентом при со вершении экономических операций.

@ Институциональная единица (in stitutional unit) - это экономический агент, который может владеть товарами и активами, иметь экономические обязательства и от своего лица осуществлять сделки с другими агентами.

• 1 См. System of National Accounts. - 1993, CEC, IMF, OECD, UN, WB.

СНС различает два основных типа институциональных единиц - физи ческие лица (домашние хозяйства) и юридические лица (предприятия). Юри дические лица далее разделяются на те, что занимаются производством, и пра вительственные учреждения.

В рамках СНС все институциональ ные единицы объединены в пять групп, которые по сути представляют собой основные секторы экономической дея тельности, рассматриваемые по призна ку действующих в них экономических агентов. В их числе:

• Нефинансовые корпорации (non - financial corporations) - институцио нальные единицы, занимающиеся про изводством товаров для рынка и нефинансовых услуг (предприятия). Не финансовая корпорация - основная ин ституциональная единица реального сектора.
• Домашние хозяйства (house holds) - все физические лица, которые действуют в экономике, продают свою рабочую силу, производят и потребляют рыночные товары и услуги. Домашние хозяйства - институциональная едини ца реального сектора.
• Неприбыльные институты (non profit institutions) - юридические лица, которые занимаются предоставлением нерыночных услуг домашним хозяйст вам и основаны на добровольном участии физических лиц. Неприбыльные институты - институциональная единица реального сектора.
• Правительственные учреждения (government agencies) - институцио нальные единицы, которые помимо вы полнения своих политических функций и функций регулирования экономики занимаются производством нерыночных товаров и услуг для индивидуального или коллективного потребления и пере распределением доходов. Правительственные учреждения (министерства), включая правительственные фонды (со циального обеспечения), - основная институциональная единица правительственного сектора.

Финансовые корпорации (financial corporations) - институциональные единицы (банки, финансовые компании), осуществляющие финансовое посредничество или вспомогательные финансовые услуги. Финансовая корпорация - основная институциональная единица денежного сектора.

Виды макроэкономических счетов

Если счета национального дохода и ВНП, государственного бюджета и платежного баланса фиксируют потоки денежных средств и материальных ресурсов, то денежные счета являются счетами запасов. Таким образом, счета в рамках СНС могут отражать:

• Потоки (flows), которые определяют деятельность данной институциональной единицы за определенный промежуток времени. Этот вид макроэкономической операции отвечает на вопрос: «Кто делает что?» Потоки осуществляются через операции и также могут быть финансовыми и нефинансовыми.
• Запасы (stocks), которые характеризуют остаточную величину какого-либо показателя на данный момент времени. Этот вид макроэкономических операций отвечает на вопрос: «Каков результат?»

В рамках СНС составляются макроэкономические счета, которые условно можно разделить на три группы:

• текущие счета отражают стоимость объемов производства товаров и услуг, создание дохода, его распределение, перераспределение и использование на потребление или сбережение;
• накопительные счета отражают приобретение и продажу финансовых и нефинансовых активов и пассивов институциональными единицами;
• балансовые счета показывают стоимость активов и пассивов на начало и на конец отчетного периода.

Каждый из счетов определяет важнейший макроэкономический показатель, который является его балансирующей статьей (табл. 2.1).

Итак, экономика состоит из четырех основных секторов экономической деятельности - реального, бюджетного, денежного и внешнего. Основные взаимосвязи между секторами наиболее четко определяются через систему национальных счетов - совокупность международно признанных правил учета экономической деятельности. Основой учета являются институциональные единицы (нефинансовые корпорации, домашние хозяйства, неприбыльные институты, правительственные учреждения, финансовые корпорации), которые могут владеть товарами и активами, иметь экономические обязательства и от своего лица осуществлять сделки с другими агентами. Учет их деятельности фиксирует либо потоки, определяющие деятельность данной институциональной единицы за определенный промежуток времени, либо запасы, которые характеризуют остаточную величину какого-либо показателя на данный момент времени. Основные макроэкономические показатели фиксируются на текущих, накопительных или балансовых счетах. В итоге все макроэкономические счета объединяются во взаимосвязанную структуру потоков движения денежных средств, которая с известной степенью условности отражает состояние и развитие экономики страны в целом.

2. Международные экономические операции

Институциональные единицы находятся во взаимосвязанной макроэкономической среде и взаимодействуют друг с другом, будь то в рамках отдельных государств или через государственные границы.

Таблица 2.1
Макроэкономические счета в СНС

Экономические операции

Институциональные единицы, взаи модействуя друг с другом, осуществля ют между собой экономические опера ции, которые отражаются в СНС. Временем совершения макроэкономи ческой операции считается момент воз никновения соответствующих обяза тельств (обычно момент перехода права собственности - выполнение заказа), а не момент произведения расчета, то есть операции отражаются в момент их совершения, а не платежа.

@ Экономическая операция (econo mic transaction) - это сделка между ин ституциональными единицами, при ко торой передается право собственности на материальные или финансовые ак тивы или оказываются услуги.

В рамках СНС экономические опера ции могут быть нефинансовыми (реальными), если относятся к операциям по производству и приобретению товаров и услуг (например, передача товаров, дви жение дохода, неоплаченные трансфер ты), и финансовыми, если подразумева ют изменения в активах и Пассивах, включая обмен одних финансовых акти вов на другие. Обычно нефинансовые операции имеют корреспондирующие финансовые операции (покупка товара за деньги), но не всегда. Например, по купка ценных бумаг за деньги не предус матривает движения реального това ра, так же как и бесплатная поставка медикаментов в район стихийного бедствия не предусматривает никаких фи нансовых операций. Реальные и финан совые потоки, взятые вместе, отражают все доходы и расходы институцио нальных единиц. Баланс по нефинан совым операциям должен быть равен балансу по финансовым операциям. Раз ница считается статистической ошибкой. Например, превышение доходов пред приятия над его расходами должно быть равно сокращению его финансовых ре зервов или сумме полученных займов.

СНС охватывает экономические операции всех находящихся в данной стра не институциональных единиц как меж ду собой, так и с институциональными единицами других стран. Экономические операции считаются внутренними, если они совершаются между институ циональными единицами внутри одной страны, и международными, если они совершаются между институциональны ми единицами нескольких стран. Для этих целей они подразделяются на резидентов и нерезидентов. СНС фиксирует все экономические связи резидентов с нерезидентами на отдельном счете, называемом платежным балансом.

@ Резиденты (residents) - все институциональные единицы, постоянно находящиеся на территории данной страны, независимо от их гражданства или принадлежности капитала.

Резидентами являются: лица, посто янно проживающие в данной стране; рабочие-мигранты, если они проживают в стране более года; правительственные органы, включая их представительства за рубежом; предприятия, осуществ ляющие свою экономическую деятельность в данной стране, даже если они частично или полностью принадлежат иностранному капиталу.

@ Нерезиденты (non - residents) - все институциональные единицы, постоянно находящиеся на территории иностранного государства, даже если они являются филиалами институцио нальных единиц данной страны.

Виды международных экономических операций

Международной экономикой рас сматриваются преимущественно между народные экономические операции и их связь с операциями внутри страны в каждом из секторов экономической де ятельности. Классификация видов меж дународных экономических операций в СНС близка к классификации статей платежного баланса, рассматриваемого в деталях во второй части учебника. Принципиально важным является то, что в соответствии с теорией междуна родной экономики как в рамках СНС, так и в рамках теории платежного баланса торговля товарами всегда рас сматривается отдельно от торговли услугами и отдельно от движения капи тала и других факторов производства (табл. 2.2).

Причина этого заключается в сущест венных различиях в производстве и тор говле товарами и услугами. В случае товаров производство обычно отделено от торговли: товары выпускаются произво дителем одной страны для продажи на мировом рынке. Производитель в боль шинстве случаев не знает, где, кто и ког да купит его товар. Он доставляется по купателям в другой стране, которые также могут не знать, где, кем и когда товар был произведен. В случае услуг их экспорт или импорт сами по себе означают посредственную встречу их производителя и потребителя и тем самым заключение прямого соглашения между производителем и покупателем услуг.

Таблица 2.2
Международные экономические операции в СНС

Торговля товарами во всех ее видах рассматривается важнейшей частью науки о международной экономике, посвященной международной торговле, которая включает теории предложения, теории спроса, новейшие теории и та рифные и нетарифные методы регули рования международной торговли. Тор говля услугами в принципе также подчиняется закономерностям теорий международной торговли товарами, од нако в силу специфичности услуг как товаров обычно рассматривается отдельно. Международное движение ка питала, технологии и рабочей силы рас сматривается самостоятельной частью науки о международной экономике, посвященной международному движе нию факторов производства.

Итак, резидентами считаются все ин ституциональные единицы, постоянно находящиеся на территории данной страны, независимо от их гражданства или принадлежности капитала. Нере зидентами считаются все институцио нальные единицы, постоянно находящиеся на территории иностранного государства, даже если они являются фи лиалами институциональных единиц данной страны. Резиденты и нерезиденты осуществляют международные экономи ческие операции - сделки, при кото рых передается право собственности на материальные или финансовые активы или оказываются услуги. На счетах внешнего сектора отражаются все сдел ки между резидентами и нерезидентами. Классификация видов международных экономических операций в СНС близка к классификации статей платежного ба ланса, но не идентичное ей. Основанные на общей теории международной эконо мики, они рассматривают торговлю то варами отдельно от торговли услугами и отдельно от движения капитала и других факторов производства.

3. Взаимосвязи экономических секторов

В экономике наиболее важными явля ются взаимосвязи платежного баланса, включающего основные операции внеш него сектора экономики, с соответству ющими показателями внутреннего сектора - статьями национального дохода и валового национального продукта, де нежного сектора и государственного сектора. В каждом из этих счетов имеет ся международный элемент, который на прямую связан с платежным балансом, отражающим взаимодействие экономи ки с внешним миром.

Связь между реальным и внешним секторами

Исходным пунктом модели общего равновесия, на которой основана СНС, является равенство объемов предложе ния товаров и услуг, с одной стороны, и спроса на них - с другой. Предложение товаров и услуг в данный год состоит из их производства внутри страны и импорта из-за рубежа. Спрос состоит из совокупных расходов резидентов и пра вительства на потребление и инвести ции плюс экспорт за рубеж.

Это соотношение, известное из об щей теории макроэкономики, можно представить следующей формулой:

Y + IM ^ C +1+ X , (2.1)

где У - объем выпуска/уровень до ходов,

IM - импорт товаров и нефактор ных услуг,

С - потребление (домашних хо зяйств, предприятий и пра вительства),

/ - внутренние инвестиции (ка питаловложения),

X - экспорт товаров и нефакторных услуг.

Этим уравнением фактически выражаются все основные причинно-следственные связи в экономике. Любая институциональная единица, будь то домашнее хозяйство, предприятие, правительство или государство в целом, может потребить и вывезти за рубеж товаров или услуг не более, чем она сумела произвести сама и ввезти из-за рубежа. Величина У представляет собой один из возможных способов изменения совокупного выпуска, который по определению равен объему доходов в экономике.

Из общей теории макроэкономики также известно, что существует несколько ключевых показателей функционирования экономики, которые непосредственно связаны между собой через СНС. Национальный доход (НД) (national income - N1) представляет собой совокупный доход в экономике, полученный резидентами от использования факторов производства (труда, капитала, рабочей силы, технологии). Если добавить к национальному доходу косвенные налоги, то результатом будет чистый внутренний продукт (ЧВП) (net domestic product - NDP ). Увеличение чистого внутреннего продукта на размер амортизации основного капитала, израсходованного при текущем производстве, дает показатель валового внутреннего продукта (рис. 2.1).

@ Валовой внутренний продукт (ВВП) (gross domestic product - GDP ) - добавленная стоимость, произведенная резидентами внутри страны.

GDP =(C + I )+(X - IM ). (2.2)

Резиденты могут использовать факторы производства как у себя в стране (строя предприятия и производя продукцию), так и за рубежом (строя предприятия за границей или приобретая иностранные предприятия и производя продукцию на них). Чтобы перейти теперь от валового внутреннего продукта к валовому национальному продукту, необходимо учесть факторные доходы (factor income), выплачиваемые за рубеж и получаемые из-за рубежа.

@ Валовой национальный продукт (ВНП) (gross national product - GNP ) - это сумма добавленной стоимости, произведенной внутри страны, и чистого факторного дохода из-за рубежа.

GNP=GDP+NY=(C+I)+(X~IM+NY). (2.3)

Рис. 2.1. Определения объемов производства

ВНП равен сумме ВВП и чистого факторного дохода, получаемого из-за рубежа.

@ Чистый факторный доход (net factor income - NY ) - разность доходов от использования находящихся за рубежом факторов производства, которые находятся в собственности резидентов, и выплат нерезидентам за использование принадлежащих им факторов производства в данной стране.

В чистый факторный доход из-за рубежа включаются:

• разность доходов от инвестиционной деятельности, таких как полученная из-за рубежа прибыль на прямые и портфельные инвестиции и проценты на депозиты в зарубежных банках, и расходов на выплату прибыли нерезидентам на вложенный в данной стране иностранный капитал и процентов по вкладам нерезидентов в местных банках;
• разность переводов в страну и из страны рабочих-мигрантов, которые считаются резидентами своей, а не зарубежной страны. Обычно они находятся за границей ограниченное законодательством время, не позволяющее считать их резидентами иностранного государства;
• разность сумм ренты, полученной за сданную в аренду недвижимость за рубежом, принадлежащую резидентам данной страны, авторские гонорары, получаемые из-за границы, и т.д., и ренты, выплаченной нерезидентам за недвижимость, принадлежащую нерезидентам, но находящуюся в данной стране, авторских гонораров нерезидентам и т.д.

Когда импорт факторных доходов превышает их экспорт, чистый факторный доход положительный и ВНП больше ВВП. Когда импорт факторных доходов меньше их экспорта, то чистый факторный доход отрицательный и ВНП меньше ВВП. Тем самым, если учесть чистый факторный доход, то показатель объема выпуска/доходов принимает форму ВНП. Однако за рубеж в поисках работы могут направиться резиденты, так же как и резиденты других стран могут приехать в данную страну заняться производством и получать доходы. Поэтому понятие выпуска/доходов можно расширить и дальше.

@ Валовой национальный располагаемый доход (ВНД) (gross national dis posable income - GDI ) - используемый на накопление и потребление ВНП, включающий чистые трансферты из-за рубежа (NT ).

Чтобы определить величину ВНД, к ВНП добавляют данные о чистых трансфертах из-за рубежа (NT ), то есть

GDI=GNP+NT=

=(C+I)+(X-IM+NY+NT). (2.4)

@ Чистые трансферты (net tran sfers - NT ) - разность между переводами рабочих-мигрантов, которые считаются резидентами, из данной страны и в нее.

Понятие трансфертов важно для учета переводов рабочих-мигрантов. Если они считаются резидентами той страны, в которой они работают, то их денежные переводы на родину считаются трансфертами. Если же рабочие-мигранты продолжают рассматриваться как резиденты своей страны, то их переводы считаются факторными платежами. Тем самым понятие выпуска/доходов, уловив еще один их компонент, расширяется до уровня ВНД.

Для упрощения уравнения 2.4 можно ввести следующие понятия:

• Сальдо текущих операций платежного баланса (current account ba lance - CAB ) - сумма показателей торгового баланса (экспорт товаров и услуг минус их импорт), чистого факторного дохода и чистых трансфертов, то есть CAB = X - IM + NY + NT .
• Абсорбция (absorbtion - А) - расходы резидентов, включая правительство, на отечественные и иностран ные товары и услуги, то есть А=С+1.
• Сбережения (savings - 5) - та часть ВНД, которая не была потребле на, то есть S = GDI - C Или в более общем виде: S = Y - C

Сделав соответствующие подстановки, уравнение (2.4) можно переписать в следующем более общем виде:

Смысл этого уравнения заключается в том, что любой внутренний дисбаланс приводит к дисбалансу внешнему. Для обеспечения внутреннего и внешнего баланса стоимостной объем предложе ния (объем выпуска/дохода) в идеале должен быть равен стоимостному объ ему совокупного спроса (абсорбции/ расходам), то есть их разность (сальдо текущих операций платежного баланса) должна быть равна нулю. Если совокуп ный доход резидентов больше их совокупных расходов, то сальдо платежного баланса положительное. Если совокуп ный доход резидентов меньше их совокупных расходов, то сальдо текущего платежного баланса отрицательное, существует дефицит. Заметим, что пока затель абсорбции всегда постоянный (A - C + I ). Но в зависимости от того, ка кой показатель понимается под (Y ), из меняется композиция CAB . Если под Y считается ВВП, то CAB - простая разность экспорта и импорта товаров и не факторных услуг (X - IM ); если под У по нимается ВНП, то CAB - разность экспорта и импорта товаров и всех ус луг - нефакторных и факторных (NY ); если под У понимается ВНД, то CAB - разность экспорта и импорта товаров, всех услуг и трансфертов (NT ). Однако в аналитических целях чаще всего ис пользуется первый, упрощенный, под ход, по которому У=ВВП и САВ=Х-Ш.

Ту же концепцию можно выразить и через понятие баланса сбережений и инвестиций. Из определения сбереже ний вытекает, что

CAB = S - L

Из уравнения 2.7 следует, что любой дисбаланс между сбережениями и инвестициями внутри страны отражается на состоянии текущего платежного ба ланса с зарубежными странами. В идеа ле сбережения должны равняться инвес тициям, а текущий баланс - нулю. Уравнения 2.5 и 2.7 тождественны, и оба показывают связь внутренней экономи ки с международной. В реальной жизни никогда выпуск/доходы не равняются абсорбции и, соответственно, сбереже ния не равняются инвестициям. Следо вательно, текущий баланс отличен от нуля, что свидетельствует о разбалан- сированности экономики и необхо димости поиска источников ее финан сирования. Однако без дополнительной информации нельзя сделать вывод отно сительно того, что привело экономику к дисбалансу - разбалансировка внеш них расчетов (например, в результате ухудшения условий торговли) или внут ренняя несбалансированность (напри мер, в результате излишне либеральной фискальной политики). Если по какой- либо причине реальный сектор находит ся в состоянии дисбаланса, то возника ющее в результате отрицательное сальдо текущих операций платежного баланса должно быть покрыто, профинансировано. Источником такого финансирования может стать денежный сектор.

Связь между денежным и внешним секторами

Институциональные единицы в рам ках денежного сектора, который также называют банковской или финансовой системой, разделяются на две основные группы:

• руководящие денежные органы (monetary authorities) - центральный (государственный, национальный) банк, эмитирующий национальную валюту, хранящий государственные золотова лютные резервы и управляющий всем денежным сектором экономики, и
• коммерческие банки (commercial banks), привлекающие средства вкладчиков и выдающие их под процент заемщикам.

Предполагается, что денежная сфера, так же как и реальный сектор, должна находиться в состоянии равновесия, то есть ее активы должны соответствовать пассивам (2.8).

• Активы (assets) - сумма чистых заграничных активов банковской систе мы (включая чистые государственные резервы), оцененных в национальной ва люте, и чистого внутреннего кредита, предоставленного банковской системой.
• Пассивы (liabilities) - обязатель ства банковской системы перед част ным и государственным секторами, то есть денежная масса, состоящая из на личных денег в обращении, депозитов и других денежных инструментов.

f ~ M = NFA + NDA , (2.8)1

где NFA - чистые иностранные активы (net foreign assets),

NDA - чистые внутренние активы (net domestic assets),

M - деньги, пассивы (money).

Чистые иностранные активы денеж ного сектора состоят из чистых меж дународных резервов, находящихся в центральном банке и контролируемых государством, и чистых международ ных активов коммерческих банков и других финансовых институтов:

NFA = NIRc + NIRb , (2.9)

где NIRc - чистые международные резервы центрального банка (net international re serves , central bank), NIRb - чистые международные резервы коммерческих банков (net international re serves , commercial bank).

В болынистве случаев под междуна родными резервами государства (R ) по нимают только валютные резервы центрального банка (NIRc ), которые могут использоваться государством по его усмотрению. Однако если валютные резервы коммерческих банков (NIRb ) значительны и эффективно контролируются властями, то их тоже включают в понятие международных резервов (R ), которое в этом случае совпадает с по нятием чистых иностранных активов.

Иностранные активы денежного сек тора (резервы) - главный источник финансирования дефицитов реального сектора, проявляющегося через дефи цит текущего платежного баланса. По определению платежного баланса в целом, изменение чистых резервов долж но быть равно сумме сальдо текущего платежного баланса и изменения в чис том движении капитала:

I ...:.¦ : AR=CAB+AFI r : (2 Л 0)|

где FI - движение капитала

(foreign investments), не относящегося к резервам, А (дельта) - изменение показате ля за единицу време ни.

Из уравнения 2.10 следует, что, во-первых, источников международного финансирования дефицита текущего платежного баланса, а следовательно, и покрытия дисбалансов реального сектора всего два: либо приток капитала из-за рубежа, либо использование междуна родных государственных резервов. Во- вторых, что эти источники различны по своему механизму. Чистый приток ка питала из-за рубежа, означающий изме нение чистых заграничных активов денежной системы, не включенных в официальные резервы, финансирует только текущий баланс и показывается в счете движения капитала, то есть находится в платежном балансе «над чертой». Чистые заграничные госу дарственные резервы покрывают отрицательное сальдо всего платежного баланса, являются источником его финансирования в целом и отражаются в общем балансе, то есть выносятся «под черту». Поэтому резервы и приток капитала находятся по разные стороны равенства.

Подставим уравнение 2.5 в уравнение 2.10. Получаем:

AR = Y - A + AFL (2.11)

Уравнение 2.11 четко показывает, что потребление через абсорбцию (А), превышающее доходы (Y ), которое не финансируется за счет притока капитала из-за рубежа (A FI ), приводит к потере международных государственных резервов (A R ). Поскольку размеры резервов ограничены, ограничены и возможности финансирования дефицитов реального сектора за счет денежного. В этом заключается связь денежного и внешнего секторов.

Данные о денежном секторе обобщаются на четырех различных уровнях: счета руководящих денежных органов (accounts of the monetary authorities), представляющие собой по сути баланс центрального банка; счета активов и пассивов коммерческих банков (bank " s assets and liabilities), составляемые как их консолидированный баланс; обзор состояния денежной сферы (monetary survey), обобщающий данные баланса центрального банка и консолидированного баланса коммерческих банков; обзор состояния финансовой сферы (fi nancial survey), включающий помимо обзора состояния денежной сферы также данные о денежно-кредитных операциях прочих финансовых институциональных единиц (пенсионные фонды, страховые компании, совместные фонды и др.).

Поскольку обзор состояния денежной сферы выполняется в национальной валюте, а платежный баланс составляется в долларах, то на сопоставимость показателей критическим образом влияет валютный курс. Например, изменение курса национальной валюты по отношению к доллару никак не отразится на данных о государственных резервах в платежном балансе (ибо они выражены в долларах), но сильно повлияет на соответствующие данные в обзоре состояния денежной сферы, поскольку они выражены в национальной валюте. В то же время на долларовой оценке государственных резервов может сказаться взаимное колебание курса доллара по отношению к тем валютам, в которых оценены отдельные части резервов.

Существует также опосредствованная взаимосвязь денежного и внешнего секторов через счета реального сектора. Изменения в объемах внутреннего производства и расходов повлияют на счет текущих операций платежного баланса, что, в свою очередь, приведет к изменению в чистых зарубежных активах. Взаимосвязи денежного и реального секторов не поддаются формализации через алгебраические тождества. Их взаимосвязи отражают динамические связи - реакцию ключевых показателей реального сектора (инвестиций, потребления) на изменения в денежном секторе (изменения денежной массы, внутреннего кредита).

Связь между бюджетным и внешним секторами

Внешний сектор также напрямую связан с государственным бюджетом любой страны. По определению, сумма всех видов бюджетных доходов должна быть равна сумме всех видов бюджетных расходов:

iSiS - ii ^ iii - iiiiii:

где REV - доходы бюджета (revenues), EXP - расходы бюджета (expendi tures), F - финансирование (financing).

В доходы бюджета обычно включаются текущие доходы от налогов, доходы от вложения капитала и государственные дотации, а в расходы - текущие государственные расходы, капиталовложения и чистое кредитование. Существуют и другие определения композиции бюджета. Например, субсидии могут рассматриваться как статья финансирования, особенно если остальные виды финансирования значительно субсидируются и не слишком отличаются от дотаций как таковых. Чистые кредиты могут также считаться финансированием, что стирает различия между финансированием, являющимся целью государственной политики, и финансированием, осуществляемым в целях управления государственной ликвидностью.

Налоги и другие сборы, идущие в доход бюджета, сокращают совокупный спрос в экономике за счет снижения покупательной способности частного (негосударственного) сектора. Государственные расходы, осуществляемые за счет бюджета, увеличивают совокупный спрос и являются наряду с потреблением предприятий и домашних хозяйств важнейшей частью валового потребления (С) в экономике. Государственное потребление состоит из расходов правительства на товары и услуги, включая доходы государственных рабочих и служащих.

@ Сальдо бюджета (fiscal balance) - разность между суммой поступлений в бюджет и общей суммой его расходов.

Сальдо может быть положительным или отрицательным. Во втором случае оно называется дефицитом бюджета или бюджетным дефицитом. Сальдо является показателем уровня сбережений в государственном секторе. Положительное сальдо, означающее высокий уровень сбережений государственного сектора, может рассматриваться и как фактор экономического развития, поскольку за счет них могут финансироваться значительные капиталовложения, и как политика сдерживания совокупного спроса. Отрицательное сальдо, означающее потерю сбережений в государственном секторе, может свидетельствовать о проведении правительством политики стимулирования производства за счет расширения совокупного спроса путем роста государственных расходов.

Для обеспечения сбалансированности бюджета и его текущей ликвидности отрицательное сальдо должно быть профинансировано (F ). Финансирование бюджета нельзя путать с бюджетным финансированием тех или иных приоритетных направлений или программ. Финансирование бюджета подразделяется на финансирование за счет внутренних или за счет внешних источников:

F=Fd+Fe. (2.13)

• Внешнее финансирование (exter nal financing - Fe ) - предоставленные данной стране другими странами новые займы за вычетом сумм погашения основной задолженности. Оплата процентов по внешним займам не рассматривается как отрицательное финансирование (отток капитала) и включается в текущие расходы бюджета. Операции государства по привлечению внешних займов для финансирования бюджета отражаются и в бюджете в национальной валюте как внешнее финансирование, и во внешнем секторе на счете движения капитала платежного баланса как привлечение долгосрочного или среднесрочного капитала. В данном случае классификация зависит от срока и вида используемого финансового инструмента. Внешнее финансирование бюджета является основным связующим звеном между бюджетным и внешним секторами.
• Внутреннее финансирование (do mestic financing - Fd ) обычно осуществляется путем предоставления банковских займов и небанковских займов. Общая сумма банковских займов бюджету содержится в обзоре состояния денежной сферы. Она равна величине изменения в объеме кредита банковской системы, предоставленного государству, за вычетом изменения де позитов правительства в банках. Небанковские займы представляют собой идущую в государственный бюджет вы ручку от продажи государственных дол говых обязательств (облигаций, казна чейских векселей и т.п.).

Итак, существует прямая взаимосвязь между внешним сектором, с одной сто роны, и реальным, денежным и бюджет ным секторами - с другой. В счетах каждого из секторов существует между народный элемент, который отражается во внешнем секторе на счете платеж ного баланса. Взаимосвязь реального и внешнего секторов состоит в том, что баланс внутренних доходов и расходов, сбережений и инвестиций отражается на состоянии текущего платежного ба ланса. Если совокупный доход резиден тов больше их совокупных расходов или сбережения превышают внутрен ние инвестиции, сальдо платежного баланса по текущим операциям положи тельное; если же совокупный доход резидентов меньше их совокупных расходов или внутренние инвести ции превышают сбережения, сальдо текущего платежного баланса отрицательное, существует дефицит. Взаимо связь денежного и внешнего секторов заключается в том, что, поскольку источниками международного финансирования дефицита текущего платежно го баланса являются приток капитала из-за рубежа и/или использование меж дународных государственных резервов, каждая операция банковской системы с заграничными активами отражается в платежном балансе страны - в счете движения капитала или в общем балансе. Взаимосвязь бюджетного и внешне го секторов выражается в привлечении внешних источников финансирования бюджетного дефицита в виде кредитов правительству со стороны правительств других стран и международных финан совых организаций, которое отражает ся на счете операций с капиталом пла тежного баланса.

4. Потоки движения денежных средств

Взаимосвязи всех секторов экономи ческой деятельности с внешним секто ром и их взаимосвязи между собой мо гут быть сведены воедино с помощью так называемой матрицы потоков де нежных средств.

Развернутая форма взаимосвязи секторов

В предыдущих параграфах было ус тановлено, что уровень сбережений любой страны по определению равен разности между ВНД, используемым на накопление и потребление, и объемом потребления, то есть это та часть ВНД, которая не была потреблена. Разность между уровнем сбережений и объемом капиталовложений называют балансом нефинансовых операций с зарубежны ми странами или балансом по внешним текущим операциям (уравнение 2.7).

Этот баланс финансируется за счет со ответствующего притока капитала или изменения уровня резервов в платежном балансе (уравнение 2.10).

Рассмотренные взаимосвязи между внешним и остальными секторами замы каются на определенных макроэкономи ческих показателях, которые находят отражение на счетах как внутренних, так и внешнего секторов (табл. 2.3).

Если учесть, что как сбережения, так и инвестиции могут осуществляться раз личными институциональными единицами - домашними хозяйствами, предпри ятиями и правительством, уравнение 2.7 принимает более развернутый вид:

CAB=(Shr-Ih)+(Se-Ie)+(Sg-Ig), (2.14)

где Sh - сбережения домашних хозяйств (h - households), Ih - инвестиции домашних хо зяйств, сбережения предприятий (е - enterprises), инвестиции предприятий, сбережения правительства (g - government), инвестиции правительства.

Таблица 2.3
Международные элементы секторов экономической деятельности

Данные национальных счетов о балансе текущих операций платежного баланса могут не совпадать с данными о таких операциях, полученными непосредственно из платежного баланса. Точно так же данные о государствен ных расходах национальных счетов мо гут отличаться от данных этих расхо дов, полученных непосредственно из бюджета. Основных причин различий две: разная база расчетов и различия в классификации отдельных статей. На пример, платежный баланс обычно рассчитывается денежными властями на основе наличности (cash basis), то есть на момент совершения платежа за то вар или услугу, тогда как в СНС он рассчитывается на основе начислений (accruel basis), то есть на момент возни кновения обязательства. Некоторые внешние операции могут классифици роваться как внутренние. Все зависит от особенностей статистической систе мы каждой отдельной страны. Для целей макроэкономического анализа разработаны таблицы перехода от статис тики платежного баланса, бюджета, де нег и пр. к статистике СНС.

Потоки денежных средств

В принципе сальдо каждого сектора по нефинансовым операциям, которое представляет собой разность между его сбережениями и инвестициями, эквива лентно его секторальному балансу по текущим операциям и, следовательно, должно быть равно изменению в его финансовых активах и пассивах по отношению к другим секторам внутренней экономики, которые оказываются внешними по отношению к данному сектору и к остальной части мира. Пос кольку операции, осуществляемые меж ду внутренними секторами, взаимно уравновешиваются и поэтому исклю чаются из рассмотрения, то в принци пе сумма секторальных балансов по текущим операциям должна равняться сальдо платежного баланса по текущим операциям в целом (уравне ние 2.14). Далее, если изменения фи нансовых активов и пассивов сектора определены так же, как и движение капитала в платежном балансе, тогда об щее сальдо финансовых операций всех секторов должно в принципе быть рав ным международному движению капи тала по всем секторам. Конечно, пол ная тождественность может оказаться невозможной из-за ошибок и пропус ков, а также других статистических проблем.

@ Потоки движения денежных средств (flow of funds) - схема функциональной и статистической взаимозависимости основных секторов экономики и источников их финанси рования.

В таблице 2.4 представлена схема потоков денежных средств. Из нее вид ны связи между четырьмя внутренними секторами - реальным сектором (до машние хозяйства и предприятия), бюд жетным сектором и денежным секто ром, а также между этими секторами и внешним сектором (остальной частью мира). В домашние хозяйства включа ется баланс расходов и доходов семей; в сектор предприятий входят государ ственные предприятия и кооперативы, небанковские финансовые учреждения и небольшие частные предприятия; бюджетный сектор экономики пред ставлен балансом бюджетных операций правительства; денежный сектор вклю чает балансы центрального и коммер ческих банков.

Матрица потоков денежных средств составляется по следующим правилам. В строке 1 представлены балансы по нефинансовым операциям секторов, которые должны быть профинансирова ны. В строках 2-5 показаны источники финансирования. Для простоты сальдо по нефинансовым операциям денежно го сектора принимается равным нулю, то есть осуществленные банковским сектором операции с товарами и услу гами относятся к другим секторам. Для каждого конкретного сектора увеличе ние актива указывается со знаком «ми нус», а увеличение пассива - со зна ком «плюс» и наоборот. Например, увеличение принадлежащей домашним хозяйствам денежной массы, которая для банковского сектора является пас сивом, а для домашних хозяйств - ак тивом, будет дважды отражено в стро ке 5,а. Оно будет указано со знаком «минус» в столбце 1 и со знаком «плюс» в столбце 4. В каждой строке должны обязательно содержаться две одинаковые цифры, но с противопо ложными знаками. Сумма значений по всем строкам и столбцам должна рав няться нулю. Знак (х) означает наличие взаимосвязи между секторами, прочер ки (-) в столбце 5 свидетельствуют о том, что отражаемые в соответствую щих горизонтальных строках операции между внутренними секторами не ока зывают непосредственного влияния на внешний сектор.

Как видно из строк 2, а-г, сальдо не финансовых операций текущего пла тежного баланса всех внутренних секто ров может финансироваться только за счет притока капитала из-за рубежа. Ос тальные варианты финансирования не покрывают все секторы экономической деятельности. Так, за счет внутреннего банковского кредита денежного сектора могут финансироваться реальный сек тор (домашние хозяйства и предпри ятия) и бюджетный сектор (бюджет). За счет бюджетного сектора, то есть предоставления займов правительством из государственного бюджета, - только реальный сектор. За счет роста денежной массы - также только реальный сектор. Универсальность внешнего сек тора в качестве источника финансиро вания любых дисбалансов всех секторов экономической деятельности свидетель ствует, что он является концентрирован ным отражением всех существующих проблем экономического развития лю бой страны. Таким образом, междуна родная экономика, изучающая внешний сектор с учетом его взаимосвязей с остальными секторами экономики, явля ется ключевым элементом в структуре макроэкономики, на котором основаны все остальные секторы.

Однако на практике при построении схем движения денежных средств да леко не всегда удается собрать необходимую исходную информацию. Это происходит в силу различий в национальных статистических системах в отдельных странах, неполноты сбора статистических данных, а также - и это характерно для стран с переходной экономикой - из-за резких изменений в экономической политике, ведущих к существенному пересмотру основных макроэкономических показателей и оценок.

Таблица 2.4
Схема движения денежных средств

Итак, в матрице потоков движения денежных средств теоретически увязываются все основные внутренние секторы экономики и показывается их связь с внешним сектором. Эта связь проявляется через использование внешнего сектора как одного из источников финансирования секторальных балансов реального сектора (домашних хозяйств и предприятий), бюджетного сектора и денежного сектора. При этом взаимодействие внутренних секторов экономики друг с другом не оказывает существенного влияния на внешний сектор, хотя каждый из них имеет с ним непосредственную связь. Универсальность внешнего сектора в качестве источника финансирования любых дисбалансов всех секторов экономической деятельности свидетельствует, что он является концентрированным отражением проблем экономического развития. Международная экономика, которая изучает внешний сектор с учетом его взаимосвязей с остальными секторами экономики, является ключевым элементом в структуре макроэкономики.

5. Группы стран в международной экономике

Тел я те в г Вы, я слышал, были в Лондоне, а в Марокко не были?

Василий. Этаких стран я, сударь* и не слыхи вал. Морок, так он Мороком и останется, а нам не для чего. У нас т по нашим грехам, тоже этого достаточно, обморочат как раз.

Разделение макроэкономики на секторы экономической деятельности и определение основных экономических взаимосвязей между ними позволяют не только анализировать тенденции развития отдельных стран, но и сравнивать их между собой. Интеллигент Телятев, в отличие от Василия, слуги, знал о существовании не только Франции, но и Марокко. Однако в мире в целом около 200 стран, очень различных по уровню экономического развития. И знание их классификаций чрезвычайно важно для взаимного изучения и обмена опытом экономического развития. Принятое в международной экономике определение страны несколько отличается от определения, принятого в международном праве, и обыденного. В рамках международной экономики страной считаются не только территориальные единицы, являющиеся государством, но и некоторые территориальные единицы, которые не являются государствами, однако проводят самостоятельную и независимую экономическую политику и ведут отдельный статистический учет своего экономического развития. Это касается некоторых островных зависимых территорий Великобритании, Нидерландов и Франции, которые, не являясь самостоятельными государствами, рассматриваются, тем не менее, международной экономикой как отдельные страны.

Стандартная классификация

Наиболее полное представление о группах стран в международной экономике дают данные универсальных международных организаций, членами которых являются большинство стран мира, - Организации Объединенных Наций, Международного валютного фонда и Мирового банка. Оценка этими организациями групп стран в международной экономике несколько различается, поскольку различно коли чество стран-членов этих организаций (ООН - 185, МВФ - 181, Мировой банк - 180), а международные органи зации наблюдают за экономикой только своих стран-членов. Например, из клас сификации МВФ выпадают Куба, КНДР и некоторые другие небольшие по размеру страны, которые не являются его членами. Некоторые страны-чле ны международных организаций не предоставляют полные данные о своей экономике или предоставляют их не своевременно, в результате чего оценки развития их экономики выпадают из об щих оценок международной экономики. Это Сан-Марино из числа развитых и Эритрея из числа развивающихся го сударств. Наконец, любая классификация составляется исходя из задач каж дой организации. Например, Мировой банк обращает больше внимания на оценку уровня экономическою развития каждой страны, ООН - на социальные и демографические аспекты и т.д.

В аналитических целях в рамках меж дународной экономики страны делятся на три большие группы - индустриаль ные страны, развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Роль отдельных групп стран в международной экономике характеризуется следующи ми данными (рис. 2.2). Выделение стран в те или иные группы и подгруппы связано с особенностями их исторического, экономического, культурного и полити ческого развития. Обычно в группы стран в международной экономике объединяются страны, имеющие общие или близкие характеристики экономическо го развития, схожую институциональ ную структуру хозяйственного управле ния, близкие принципы организации производства и общие стоящие перед ними проблемы.

Индустриальные страны I количество стран

Страны с переходной экономикой

^ Щ доля в мировом экспорте (%)

Рис. 2.2. Группы стран в международной экономике, 1994 г.

Из 184 стран мира, по которым к середине 90-х годов имелись сопоста вимые данные о ВНП и экспорте, индустриальные страны играли ве дущую роль, создавая более половины мирового ВНП и более 2 / 3 экспорта. Со гласно прогнозам, роль развивающихся стран в производстве мирового ВНП и экспорте будет в ближайшие годы пос тепенно увеличиваться за счет сокра щения удельного веса развитых стран. Удельный вес стран с переходной эко номикой изменится незначительно.

@ Индустриальные страны (indus trial countries) - 24 промышленно развитые страны Северной Америки, Западной Европы и Тихоокеанского бассейна с высоким уровнем доходов.

Среди индустриальных стран (табл. 2.5) наиболее существенную роль играют страны так называемой Группы 7 (Group of 7, G -7), обеспечивающие 47% миро вого ВНП и 51% международной торгов ли. Эти государства координируют свою экономическую и финансовую политику на ежегодных встречах в верхах, кото рые проводятся начиная с 1975 года. На Европейском континенте, где находятся 4 из 7 крупнейших индустриальных стран, наиболее значимым объединением явля ется Европейский союз в составе 15 стран, дающих 21% мирового ВНП и 41% экспорта.

Таблица 2.5
Индустриальные страны и их группы

Последний рубеж для прекариата – это бюджетный сектор, долгое время задававший трудовые стандарты и служивший примером стабильной занятости. Он обеспечивает высокий стабильный доход плюс льготы в виде целого ряда компенсаций, при условии соблюдения бюрократических правил и служебной этики.

Многие поколения людей представляли себе госслужбу именно так, и, хоть заработок там и не достигал заоблачных высот, в сравнении с коммерческим сектором бюджетные работники имели если не гарантию сохранения рабочего места, то по крайней мере гарантию занятости, а также стандартные пенсии, медицинскую страховку и т. п. Но как только чиновники начали выполнять приказ своих политических хозяев к переходу на частные рынки труда, пропасть между их привилегированной защищенностью и положением остальной части общества стала зияющей. Понятно, что недалек был тот час, когда гибкости потребуют и от самого бюджетного сектора. Так и случилось во время кризиса 2008 года, хотя первые признаки стали заметны задолго до того.

Атака началась с попыток коммерциализовать, приватизировать и перевести на договорную основу услуги. Стали понемногу вводить временные трудовые договоры и частичную занятость с меньшей оплатой. Затем правительства предприняли наступление на весь сектор в целом. Государственные пенсии были объявлены «непозволительно большими» и «нечестными». Оправдывая урезание зарплат бюджетникам, правительства проводили параллели с частной экономикой. К тому же комплексы мер по налогово‑бюджетному стимулированию, валютное стимулирование и субсидии привели к огромному государственному дефициту. И хотя бюджетный сектор был в этом не виноват, он оказался легкой мишенью для сокращения бюджета. Незащищенные частные секторы солидарности не проявили. Финансовые рынки тоже настаивали на сокращении бюджетных расходов в подтверждение того, что правительства «на правильном пути». Началось размывание бюджетного салариата.

Во всем мире бюджетный (или обобществленный) сектор превращался в зону прекариата. Сильнее всего это проявилось в США, где рьяный неолиберальный экономический фанатизм создал финансовый «девятый вал» («идеальный шторм»). Города попадали в хронические должники из‑за жестких оков налогово‑бюджетных правил, требующих низконалогового режима «сбалансированного бюджета». Годами бюджетники защищали свои зарплаты через собственные профсоюзы и посредством коллективных соглашений, тогда как частный сектор страдал от уменьшения зарплат и сокращения льгот и пособий. Их профсоюзы по‑прежнему были крепки. В 2008 году 37 процентов государственных служащих состояли в профсоюзах, почти столько же, сколько в 1980 году, тогда как охват профсоюзами в частном секторе сократился с 20 до 7 процентов. В 2009 году впервые работники государственного сектора составили больше половины всех членов профсоюзов в стране. Они отлично защищали своих членов, но ширящееся неравенство между бюджетным и частным секторами вызывало растущее возмущение.

Кризис дал повод для уменьшения гарантий рабочего места в бюджетном (или обобществленном) секторе посредством увеличения функциональной мобильности. Административные руководители стали настаивать на том, чтобы госслужащие взяли на себя выполнение иных заданий вместо тех, на которые они соглашались при найме. Один градоначальник в штате Арканзас сказал, явно похваляясь: «Я плачу больше денег меньшему количеству людей и использую их по полной, давая больше поручений» (Bullock, 2009). Какой‑нибудь судебный секретарь теперь занимался маркетингом и вел веб‑сайт, пожарные стали по совместительству шоферами машин «скорой помощи», а сотрудники станции водоочистки за доплату работали еще и водителями грузовиков. Обзоры по городам и странам показали, что многие собирались воспользоваться кризисом для такого же перераспределения труда.

Всюду политическое право использовало рецессию для усиления кампании по сокращению зарплат, премий и льгот и уменьшению гарантий занятости в бюджетном секторе. Характерно, что, комментируя ситуацию в США, журнал The Economist (2009) утверждал, что «госслужащие напрочь испорчены», – на основании того, что в среднем они зарабатывали на 21 процент больше, чем служащие в частном секторе, и имели больше возможностей – на 24 процента – пользоваться медицинскими услугами. Примерно 84 процента государственных и муниципальных служащих все еще имели пенсионную программу с заранее определенными пенсионными выплатами, гарантирующую пенсионерам доход на основании стажа и конечной зарплаты. Для сравнения: в частном секторе таких был 21 процент. Эти цифры можно истолковать так: вот до какой нищеты докатились частные фирмы! Или сравнить с тем, что получала в это время элита и салариат в частном секторе.

Теперь нападкам подвергаются пенсии госслужащих (работников обобществленного сектора), что грозит ухудшить перспективы дохода их отпрысков – прекариата. И снова ситуация в США самая тревожная. Национальная ассоциация специалистов по бюджету штатов (National Association of State Budget Officers) предупредила, что американские штаты столкнутся с огромным дефицитом бюджета в связи с пенсионными обязательствами. Критике госсектора поспособствовали просочившиеся в средства массовой информации рассказы о нескольких бывших крупных госчиновниках, вышедших на пенсию и купающихся в роскоши.

Но США – это лишь первая ласточка. Атака на госсектор – часть процесса приспособления после 2008 года, происходящего во всех промышленно развитых странах. В Греции при правоцентристском правительстве к и без того огромному госсектору в период с 2004 по 2009 год добавились 75 тысяч чиновников. Как только в 2010 году наступил долговой кризис, госсалариат подрезали – и греческий прекариат получил пополнение. Правительство также объявило, что устранит барьеры входа для некоторых профессий, понизив оклады для уменьшения государственных расходов. В Италии также усиливалось давление на государственный сектор. В октябре 2009 года 40 тысяч полицейских прошли маршем по Риму – с требованием повысить зарплаты и обновить парк полицейских машин. Из‑за заморозки найма средней возраст итальянского полицейского составлял 45 лет. И они не одиноки, миллионы госслужащих теряли гарантии занятости. В Португалии 50 тысяч госслужащих в феврале 2010 года устроили демонстрацию протеста, выступая против замораживания зарплат, но правительство продолжило сокращение госсектора. В Ирландии, в конце 2010 года вынужденной принять помощь от Евросоюза, с большим трудом завоеванные доходы госсектора (и его порой старомодные льготы) подрезали за считанные месяцы.

В Великобритании, как и в США, две трети всех новых рабочих мест в десятилетии, предшествовавшем 2008 году, приходились на госсектор. Его сокращение увеличит численность прекариата просто потому, что поменяет соотношение государственного и частного секторов в сфере занятости. Но речь идет о том, что все больше госсектора превращается в зону прекариата – из‑за приватизации, аутсорсинга и вывода за штат.

Один из аспектов этой атаки – попытка передать больше услуг общественным или неправительственным организациям (НПО). В Великобритании это преподносится как способ уменьшить «большое государство» и создать «большое общество». Но это также способ получить услуги по дешевке, поручив то, чем занимаются штатные работники‑профессионалы, людям на нестабильных договорах и волонтерам. Организации, называющие себя благотворительными, стали основными работодателями, в 2009 году штат работающих в них на условиях полной занятости насчитывал 464 тысячи человек. Более половины своего дохода эти организации получают от правительственных контрактов по оказанию услуг общественного характера. Но сотрудники благотворительных организаций получают не так много и работают на нестабильных трудовых договорах. Существуя за счет частных пожертвований, они удешевляют социальные услуги, оказывая негативное влияние на государственные структуры схожего типа и узаконивая убогие договорные отношения для волонтеров. Это делает данный сектор особенно уязвимым во время рецессии. Если поток пожертвований иссякнет, такие псевдообщественные работники вполне могут и сами оказаться в прекариате. Не удивительно, что, когда рецессия усилилась, многие из них перешли работать в супермаркеты. В действительности перевод социальных услуг на контрактную основу увеличивает численность прекариата, одновременно затрудняя существование мелких благотворительных организаций.

Правительства, имея дело со своими гражданскими служащими, тоже действуют скорее как коммерческие фирмы, стремящиеся к функциональной гибкости и гибкости занятости. Например, экономят офисные площади за счет децентрализации и гибкости труда своих сотрудников. В США в 2000 году был принят закон, обязывающий федеральное правительство и его агентства разработать правила работы в Сети. К 2006 году 140 тысяч федеральных служащих, а это 19 процентов, выполняли работу с альтернативных рабочих мест. Это и есть прекариатизация, когда сотрудника изолируют, ограничивают его пространство и возможность участия в коллективных действиях.

В 2009 году в Испании 24 тысячи гражданских служащих – десять процентов от общей численности – частично работали дома, на условиях, что обязуются половину своего рабочего времени проводить в офисе. Удаленная работа также вводилась и в Италии, где госсектор славится привычкой к «прогулам». В Великобритании новатором стал городской совет Уинчестера, объединив четыре своих офиса в два и установив систему интернет‑записи, чтобы сотрудники могли зарезервировать свободный рабочий стол или комнату для переговоров, когда понадобится. Такая система «горячих столов» обезличивает офис, сотрудник уже не может назвать его «своим». Психологический эффект этого очень важен, поскольку превращение рабочего места в анонимное средство уменьшает привязанность как к фирме или организации, так и к рабочей силе как к субъекту, нуждающемуся в защите.

В итоге бюджетный сектор, долго остававшийся оплотом салариата и задававший стандарты достойного труда, быстро превращается в зону нестабильности, где и возрастает прекариат.

Сфера культуры во всем мире строится на сочетании бюджетного и внебюджетного финансирования, в ее рамках существуют различные виды деятельности, большой объем движимого и недвижимого имущества, часть которого выведена из гражданского оборота или имеет ограничения по гражданскому обороту (памятники, библиотечные, архивные и др. фонды, музейные коллекции и т. п.). В отношении этого имущества требуются специальные режимы управления. Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению – библиотеки, музеи, театры, концертные организации, цирки, клубы, парки и т. д. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Кроме того, выполнение некоторых функций, закрепленных за организациями культуры учредителем/собственником, вообще не может быть организовано на рыночных принципах и не зависит от спроса или востребованности населением (например, сохранение наследия). Такие ситуации хорошо описаны в экономической литературе и получили название «провалы рынка». И, наконец, организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости и т. д. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.

Принципы реструктуризации бюджетного сектора, представленные Министерством финансов РФ, опираются на обеспечение конституционных гарантий. Например, в Конституции записано, что государство гарантирует бесплатное общедоступное основное общее образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это означает, что государство гарантирует наличие таких государственных и муниципальных учреждений, обеспечивает их финансирование и предоставляет в них место каждому ребенку, то есть возможность получить бесплатное общее образование в соответствии с государственным стандартом. В отношении сети учреждений культуры таких гарантий нет. Конституционные гарантии в сфере культуры закреплены ст. 44 и сводятся к обязательствам государства по сохранению наследия и памятников истории и культуры, по обеспечению доступа к культурным ценностям и пользованию учреждениями культуры, праву на участие в культурной жизни, а также гарантиям свободы творчества. Следовательно, в отличие от системы образования в сфере культуры из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры. Свобода творчества, сохранение наследия и доступ к культурным ценностям могут быть обеспечены в разных формах.

За последние три года удалось добиться экономической стабилизации, более того, в России складывается довольно благополучная экономическая ситуация, увеличивается бюджет, растут расходы в бюджетном секторе. Но культура, к великому сожалению, не относится к приоритетам бюджетной политики, и хотя в абсолютном выражении расходы на культуру растут, доля расходов на культуру в консолидированном бюджете не увеличивается. Таким образом, в сфере культуры удается только компенсировать инфляционные процессы; нет опережающего роста объемов финансирования, обеспечивающих развитие. Тем не менее, при росте расходов консолидированного бюджета за последние три года во всех отраслях бюджетной сферы, заметных конечных результатов достичь не удается – несмотря на усилия Правительства по повышению зарплаты бюджетникам, ее уровень все равно составляет около 60-65% от средней по экономике и почти в два раза ниже средней по промышленности; велик износ материально-технической базы; значительна межрегиональная дифференциация и т. д. Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов становится для Правительства РФ ключевой задачей. Очевидно, что дополнительные вложения средств в существующие бюджетные учреждения не приводят к улучшению конечных результатов – повышению качества и доступности бюджетных услуг для населения. Следовательно, необходимо реформировать бюджетный сектор с тем, чтобы перейти от финансирования самого факта существования бюджетных учреждений по смете к финансированию конечных результатов их деятельности.

В документе, представленном Минфином, по сути, речь идет о переходе к финансированию результатов деятельности бюджетных учреждений. При этом предусматривается гибкость в проведении государственной политики в различных отраслях с учетом их специфики. Учет отраслевых особенностей – дело отраслевых министерств бюджетной сферы. Следовательно, определить параметры и критерии оценки результатов деятельности в сфере культуры - задача отраслевых органов управления культуры, что вполне резонно. Никаких предложений по структуре, объему, стандарту, стоимости тех или иных бюджетных услуг, гарантированных государством, в документе Минфина не содержится. Именно отраслевые министерства должны определить стоимость и объем гарантированных государством (и/или местным самоуправлением) бюджетных услуг. Для Министерства культуры эта задача усложняется, потому что единый стандарт, определяющий качественные и стоимостные характеристики бюджетной услуги для разных учреждений культуры, невозможен. В связи с этим на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта необходимо разработать пакет предложений по определению критериев оценки конечных результатов в сфере культуры, показателей и нормативов, адекватных для каждого конкретного вида культурной деятельности и типа организации. Понятно, что это будет целая система показателей (с учетом разнообразия отрасли достаточно обширная). Тем не менее, необходимо разработать и согласовать интегральные, обобщенные показатели, позволяющие эффективно распределять бюджетные средства как внутри отрасли культуры, так и в бюджетном секторе в целом на основе достигнутых результатов (например, сводные рейтинги).

Государство в лице Правительства РФ рассматривает бюджет как инструмент выполнения своих обязательств не перед организациями и учреждениями культуры, а перед населением. Бюджетная политика ориентируется на повышение доступности и качества культурного обслуживания населения. В фокусе оказывается потребитель услуг. Бюджет – это общественное благо, он формируется за счет сбора налогов и других неналоговых источников дохода (использования государственной и муниципальной собственности и т. д.), с тем, чтобы обеспечить гражданам доступность социальных услуг и социальные гарантии. В такой логике учреждения являются исполнителями, обеспечивающими реализацию государственных (муниципальных) обязательств по предоставлению услуг населению. Понимать это крайне важно. Существующее сметное финансирование бюджетных учреждений ориентировано не на потребителя, а на содержание сети учреждений. Именно такое положение приводит к неэффективности бюджетных расходов и должно быть пересмотрено.

Итак, бюджетная политика будет сориентирована на то, чтобы финансировать результаты деятельности организаций культуры, бюджетные услуги населению. Для реализации деятельности в распоряжении организаций культуры передается государственная (муниципальная) собственность. В рамках реструктуризации бюджетного сектора и оптимизации бюджетных расходов предполагается повысить эффективность использования государственной (муниципальной) собственности. Обсуждаются предложения о том, чтобы разделить режимы финансирования деятельности и содержания собственности. За содержание, сохранение и перспективы повышения доходности недвижимого и особо дорогостоящего движимого имущества должен отвечать собственник. За качество предоставляемых услуг – коллектив организации культуры.

В сфере культуры существуют государственные и негосударственные некоммерческие организации. Для государственных некоммерческих организаций предусмотрена фактически единственная организационно-правовая форма – бюджетные учреждения. Учреждение создается собственником/учредителем для выполнения определенных им управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, имущество закрепляется на праве оперативного управлении. Собственник в праве изъять излишнее или использованное не по назначению имущество. Для выполнения заданий собственника учреждение полностью или частично финансируется собственником. Насколько «полно», а насколько «частично» – нигде законодательно не прописано. Отсюда и проистекают проблемы недофинансирования. Но самое главное, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, следовательно, и по договорам, заключенным бюджетным учреждением сверх лимитов бюджетных обязательств, ответственность тоже несет собственник. На учреждения не распространяется закон о банкротстве, так как ответственность по их обязательствам несет учредитель. Тем не менее, законодательство допускает, что бюджетные учреждения принимают гражданские обязательства (заключают договора) сверх пределов утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Отсюда нарастающие бюджетные задолженности и невыполненные обязательства, которые беспокоят Минфин.

Решение проблем видится в том, чтобы увеличить разнообразие организационно-правовых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, оптимизировать действующую сеть получателей бюджетных средств, уточнить их правовой статус и перейти к новым формам финансирования бюджетных услуг. Следовательно, предполагается преобразование части бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы. Для государственных (муниципальных) некоммерческих организаций «нового типа» необходимо предусмотреть ограничения субсидиарной ответственности собственника пределами доведенного лимита бюджетных обязательств, передать на определенных условиях имущество, необходимое для выполнения государственного (муниципального) заказа, и установить более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств.

Сегодня все доходы бюджетных учреждений, в том числе полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются как неналоговые доходы соответствующего бюджета, полученные от использования государственной муниципальной собственности или оказания платных услуг. Таким образом, возможности бюджетного учреждения в расходовании средств жестко ограничены бюджетным законодательством (предусмотрен исчерпывающий закрытый перечень направлений расходов, запрещается нецелевое использование средств и т. д.). Программа реструктуризации бюджетного сектора предусматривает для преобразованных бюджетных учреждений более широкие возможности по использованию внебюджетных доходов и одновременно изменение форм бюджетного финансирования, а именно: постепенный отказ от сметного финансирования; переход к нормативно-подушевому финансированию, обеспечивающему исполнение государственных обязательств, гарантированных Конституцией РФ; размещение на конкурсной основе государственного (муниципального) социального заказа; внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Сейчас рассматриваются две новые организационно-правовые формы, в которые могут быть преобразованы учреждения: «Специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация» (СГМНО) и «Государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация» (ГМАНО).

Основное отличие одной формы организации от другой – в обязательствах по отношению к государству, а также правах собственности и режимах передачи и дальнейшего использования недвижимого и движимого имущества. Для СГМНО сохраняется возможность установления учредителем обязательных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, в то время как ГМАНО будет участвовать в реализации государственного (муниципального) заказа на добровольной (договорной) основе. Более того, государство может напрямую через субвенции или субсидии финансировать предоставление бюджетных услуг СГМНО.

Движимое имущество, за исключением особо ценного, а также объектов с ограниченным оборотом, закрепленное за действующими бюджетными учреждениями на праве оперативного управления, будет передаваться создаваемым СГМНО на праве хозяйственного ведения с особенностями, которые предусматривается внести в действующее законодательство. В принципе, право хозяйственного ведения не предусматривалось ранее для некоммерческих организаций, поэтому требуются соответствующие дополнения, фиксирующие особенности права хозяйственного ведения применительно к некоммерческим организациям.

Недвижимое имущество, а также указанные выше виды движимого имущества с ограниченным оборотом будут передаваться вновь создаваемым организациям на праве безвозмездного пользования или аренды по льготным ставкам, действующим в течение переходного периода (в том числе с правом сдачи недвижимого имущества в субаренду). При этом право безвозмездного пользования будет ограничиваться невозможностью его отчуждения в течение срока существования организаций, за исключением случаев нецелевого использования. Для ГМАНО в случае передачи такого имущества или его части третьим лицам предусматривается, что, все доходы, получаемые с субарендатора, должны поступать в бюджет.

Во избежание обращения взыскания по обязательствам ГМАНО на переданное ей учредителем государственное (муниципальное) имущество, в собственность таких организаций может передаваться только движимое имущество за исключением особо дорогостоящего, а также имущество с ограниченным гражданским оборотом.

По отношению к преобразованным организациям бюджетного сектора планируется перейти на принципы общественно-государственного управления, что включает обязательное формирование для них коллегиальных органов управления с участием общественности, введение общественного контроля за их деятельностью, а также обеспечение открытого доступа к целому ряду документов, характеризующих деятельность организации.

Для сферы культуры, по всей видимости, необходимо будет разработать специальный порядок преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, с учетом тех ограничений, которые предусмотрены для недвижимого и движимого имущества с ограниченным гражданским оборотом (памятники, архивы, коллекции и т. п.)

Необходимо принять во внимание, что пока не предусмотрено распространение моратория на банкротство для новых форм государственных (муниципальных) некоммерческих организаций, по которым учредитель не несет субсидиарную ответственность. Надо признать, что законодательство о банкротстве пока проработано без достаточной полноты, что может привести к спровоцированному банкротству преобразованных бюджетных учреждений и потере государственного (муниципального) имущества или нежелательной приватизации организаций культуры без сохранения профильной деятельности и использованию имущества не по прямому назначению.

Отдельные проблемы возникают с правами собственности и режимами использования вновь приобретенного имущества за счет собственных (внебюджетных) средств СГМНО или ГМАНО. Было бы резонно учитывать такое имущество на отдельном балансе СГМНО или ГМАНО (закрепив за ними весь пучок прав собственности) и вести по нему раздельный учет, хотя это и усложняет финансово-хозяйственную деятельность новых организаций.

Но главное – пока не проработаны механизмы, обеспечивающие финансовую стабильность СГМНО и ГМАНО. Без перехода к построению отношений СГМНО и ГМАНО с государственными и муниципальными органами управления на долгосрочной основе (не менее 3-х лет с ежегодной корректировкой среднесрочного плана по итогам истекшего года), а также предоставления СГМНО и ГМАНО возможности создавать для себя эндаумент проблемы решить не удастся. Риски финансовой нестабильности для преобразованных организаций будут очень велики.

Необходимо отметить, что активно ведется работа по подготовке и согласованию пакета законопроектов по СГМНО и ГМАНО (включая необходимые изменения и дополнения в ГК РФ, БК РФ, закон «О некоммерческих организациях» и другие законодательные и подзаконные акты), но пока она окончательно не завершена в силу объективной сложности многих вопросов. По всей видимости, даже в случае принятия указанного пакета законопроектов для сферы культуры необходимо будет разработать пакет специальных дополнительных нормативных документов, регулирующих деятельность СГМНО и ГМАНО в сфере культуры с учетом специфики отрасли.

Итак, если часть бюджетных учреждений будет преобразована в новые организационно-правовые формы, функционирующие на принципах ответственного финансового менеджмента, и в то же время сохранятся бюджетные учреждения, то, очевидно, что количество последних существенно сократится. Задача каждого отраслевого министерства и территориальных органов управления – подготовить список обязательных к сохранению бюджетных учреждений, находящихся на федеральном, региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях.

В отношении сохранившихся бюджетных учреждений предусмотрено ужесточение финансового контроля даже по сравнению с существующим положением, а именно: лишение права самостоятельного распоряжения внебюджетными доходами и введение ответственности руководителя за превышение объемов принимаемых обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, а также за нарушение установленного порядка учета и отчетности.

Сейчас органам управления очень важно определить, что есть конкретная «бюджетная услуга» по объему, структуре, стоимости применительно к специфике учреждений культуры, финансирование которой включено в состав расходных полномочий того или иного уровня бюджетной системы – федерального, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Насущно необходимо обсчитать стоимость «бюджетной услуги», на основе которой будут формироваться государственный (муниципальный) заказ или нормативы финансирования. Если заказ будет формироваться по заниженной цене, без учета реально сложившихся издержек, то выполнение заказа будет невозможно, что подрывает перспективы существования, а тем более развития организации, функционирующей на принципах ответственного финансового менеджмента. Государство уже не будет нести ответственности по обязательствам такой организации. Реальные социальные риски очень велики: обеспечить доступность, а тем более хотя бы минимальное разнообразие и качество социально-культурных услуг будет очень трудно.

Думаю, что многие концертные организации в России вполне подготовлены к функционированию на принципах ответственного финансового менеджмента. Тем не менее, при переходе к новым формам финансового обеспечения и бюджетирования обязательно возникнет много проблем, проявятся неурегулированные отношения, поэтому было бы правильно отработать механизмы, условия и порядок финансирования концертных организаций в экспериментальном режиме применительно к разным организационно-правовым формам. Программу эксперимента, состав участников, научно-методическое сопровождение эксперимента необходимо разработать и подготовить в очень сжатые сроки, чтобы успеть предусмотреть необходимые условия уже в следующем финансовом году.

Абанкина Татьяна Всеволодовна,
Высшая школа экономики,
директор Центра прикладных экономических исследований и разработок