Одна из важнейших задач в развитии организации - создание наиболее благоприятных условий для реализации возможностей человека, которые появятся благодаря внедрению механизма, предусматривающего широкие права самостоятельных хозяйственных звеньев и их трудовых коллективов в сочетании с высокой ответственностью за конечные результаты работы и развитыми формами демократического управления (самоуправления).

При изучении проблемы самоуправления возникает ряд вопросов: как понимать самоуправление и каковы внешние и внутренние формы его проявления? каков уровень развития самоуправления в современных условиях? как зависят система планирования, организационная структура, хозрасчетные отношения, оплата труда и другие подсистемы управления от развития самоуправления?

Самоуправление трактуется нами как демократизация управления, обеспечивающая работникам возможность участвовать в процессе принятия решений, влиять на положение дел в организации. Понятие "самоуправление" выражает довольно устойчивый тип социального образования или общественных отношений.

Полностью самоуправляемой считается система, не имеющая над собой ни одного вышестоящего органа управления (например, частная фирма).

Организация самоуправляема частично в том случае, если она представляет собой объект (элемент, звено, подсистему) в более сложной иерархической структуре (ряд предприятий и фирм входят в состав ОАО). Степень такой самоуправляемости опре-

деляется мерой централизации (децентрализации) или соотношением между внешним управлением, реализуемым со стороны вышестоящего органа, и внутренним управлением, исходящим от управляющего субъекта системы.

Таким образом, самоуправление на любом уровне управления представляется как процесс превращения человека, всего трудового коллектива из объекта управленческой деятельности в ее субъект. Это особый вариант организации управления, когда коллектив сам решает вопросы комплектования бригады либо иного коллективного формирования, распределения трудовых функций и совместного заработка. Речь идет о простейшем виде коллективности, ассоциации трудящихся, регулирующей реальное соединение работников со средствами производства и распределение по труду, т.

е. осуществляющей ключевые организационно-экономические процессы. Самоуправление в этом смысле соединяет в себе труд и управление, иными словами, складывается новый тип социально-экономических отношений между равноправными субъектами в процессе их совместной трудовой деятельности по поводу управления. Такие отношения условно можно назвать подходом "снизу".

Примером подобных преобразований "снизу" являются хозрасчетные бригады, подрядные и арендные коллективы. Именно на этом, низшем, но основном, уровне самоуправления вырабатываются те направления и способы его дальнейшего развития и углубления, которые могут быть распространены и на более "высокие" ступени управления.

Преобразование хозяйственного механизма организации объективно предполагает демократизацию управления (самоуправление), так как решить все вопросы в новом организационно-экономическом механизме можно только через заинтересованность и творческую деятельность всех работников, осознавших себя полноправными и реальными участниками управления производственными и социальными процессами. Рыночная экономика предусматривает высокую степень децен-

трализации управления, является гарантом становления и развития самоуправления трудовых коллективов. Перерастание бригадного (низового) самоуправления в более высокие формы самоуправленческой деятельности связано прежде всего с изменением планирования и управления в основном (первичном) звене организации. При этом самоуправление рассматривается не как антипод планомерности, а как реальное средство вовлечения в плановую и управленческую деятельность не только большого числа работников, но и всех уровней управления организацией.

Такой принцип управления экономикой, как демократический централизм, отмирает, поскольку управление не просто изменяет количественный баланс между централизмом и демократией, а предполагает новое понимание синтеза между ними и новую роль руководящего центра.

В сложившихся экономических условиях необходимо отойти от рассуждений о том, насколько следует ослабить или усилить централизм. Нужен такой подход к централизации и децентрализации в управлении организацией, согласно которому централизация обеспечит гармоничное, системное развитие отрасли в целом, а децентрализация - принятие и реализацию "свободных" решений каждого трудового коллектива, работающего на принципах самоуправления. Другими словами, речь идет о признании прав субъекта управления не только за государственными органами и общественными организациями, но и за социальными группами и трудовыми коллективами. Кроме того, следует учитывать и то, что "прямые" демократические принципы имеют свои пределы эффективности и не могут влиять на решение всех без исключения управленческих вопросов. В итоге выявляются функции (обязанности) и их распределение по уровням управления, при котором самоуправление может быть наиболее эффективным. Такой подход отражает тактику и стратегию руководства коллективами, где родились и получили распространение различные формы коллективной организации труда. В этих ус-

ловиях принцип демократического централизма превращается в принцип демократического управления, что в идеале соответствует самоуправлению.

Характер самоуправления в рыночных структурах независимо от его проявления объективно способствует развитию и совершенствованию самоуправления, так как личный экономический и социальный интерес каждого участника производственного процесса ставится в зависимость от эффективности управления организацией в целом. Коллективная материальная и моральная заинтересованность побуждает всех членов трудового коллектива участвовать в обсуждении всех аспектов хозяйственной деятельности, принятии и реализации управленческих решений только на коллективной основе. Обязательным становится и участие в проведении учета и контроля за мерой труда и потребления, сохранением товарно-материальных ценностей. Таким образом, функция контроля трансформируется в самоконтроль.

Самоуправление предусматривает не только выбор и самостоятельное принятие коллективом тех или иных решений, но и их обязательное выполнение его членами. Кроме того, каждый член коллектива несет личную ответственность за выполнение решений. С одной стороны, оно предполагает определенную самостоятельность организационно-хозяйственных звеньев организации по отношению к высшим органам управления, т.е. наделение правами принимать самостоятельные решения по ряду вопросов (в данном случае речь идет не о самоуправлении, а об участии в управлении), а с другой - полную самостоятельность (на базе слияния субъекта и объекта управления), обеспечивающую объекту управления полноту власти, принимающему решение и по мере необходимости выполняющему его.

Все зависит от уровня и форм производственной демократии. Основными формами такой демократии являются:

1) соучастие в управлении - право работников на получение информации о функционировании организации, о планах

администрации, на выражение своего мнения, на привлечение к управлению фирмой с правом совещательного голоса и на представительство в органах управления на условиях меньшинства;

2) соуправление - право на участие в принятии решений, наложение вето на отдельные постановления, принимаемые администрацией, самостоятельное решение некоторых вопросов производственного и социального характера, на равное представительство в органах управления фирмой;

3) внутренний (рабочий) контроль - право контроля за действиями администрации с правом вето без прямого привлечения работников к управлению делами организации;

4) самоуправление - право как на прямое управление предприятием по главным направлениям на основе принципа "один человек - один голос", так и на косвенное (через избранных представителей) - по всем остальным (не главным). В этом случае высшим органом управления становится общее собрание всех работников фирмы; а исполнительная власть делегируется администрацией.

Самоуправление возможно только в таких экономических условиях, в которых каждый работник и трудовые коллективы реализуют себя в качестве субъектов собственности.

В условиях самоуправления труд соединяется с управлением через отношения собственности. Так как экономической формой их реализации является полный хозрасчет, то более благоприятные условия для развития самоуправления складываются на нижнем уровне, где хозрасчетные отношения проявляются наиболее значимо. Развитие и внедрение полного хозрасчета и самофинансирования подводит прочный экономический фундамент под процессы самоуправления и демократизации всей деятельности коллектива.

Однако коллективное самоуправление развивается с большим трудом. Наряду с общими причинами торможения процесса (инерция, администрирование, старые методы руководства) существуют и причины внутри трудовых коллективов

Система единого управления структурными подразделениями трудового коллектива

Организация (трудовой коллектив)

(разная квалификация, конфликтное™, профессиональная пригодность). Кроме того, в действительности сложно определить соотношение между самостоятельностью и самоуправлением. Данные понятия не тождественны. За термином "самостоятельность" скрываются неоднозначные, разнородные экономические явления. Так, в преобладающем большинстве случаев расширение самостоятельности в определенных ее формах означало усиление экономической власти администрации на разных уровнях, а не развитие самоуправления. Это одно из основных противоречий самоуправления в организации. Возникла проблема распространения подрядных принципов организации труда на административно-управленческий аппарат высшего звена.

Анализ участия в управлении коллективом показывает, что одна часть работников занимается управлением активно, а другая (большая часть) - пассивно. Это объясняется их неравным "доступом" к управленческой деятельности из-за различий в компетентности, предполагающей кроме профессиональных качеств и информированность членов трудового коллектива о течении торгово-хозяйственных процессов. Не имея достаточного количества информации, трудовой коллектив (или отдельные его члены) лишен возможности не только принимать управленческие решения, но и участвовать в их подготовке и реализации, качественно выполнять функцию самоконтроля.

Таким образом, в переходный к рыночным отношениям период наряду с организационно-экономическими преобразованиями на первый план выдвигаются задачи демократизации и самоуправления. Самоуправление возможно в том случае, если трудовой коллектив включен в так называемую самоуправляющуюся систему организации (рис. 5.1).

Такая структура самоуправления логична, исключает влияние высших органов управления на решение ее внутренних вопросов. Структура и функции управления приведены в соответствие с потребностями организации.

Рис. 5.1. Комплексная система коллективного самоуправления

1. Разработайте систему организационно-административного и социально-психологического воздействия (управления) в Вашей организации.

2. Определите формы участия в управлении в Вашей организации, руководствуясь рис. 5.1.

Вопросы для повторения

1. В чем отличие методов управления от функций ичпринципов управления?

2. Дайте характеристику организационно-административных методов управления.

3. В чем суть организационно-административных методов управления и их отличие от экономических?

4. Охарактеризуйте социально-психологические методы управления.

5. Как Вы понимаете самоуправление?

Литература

1. БерменА.Д. Совершенствование экономических методов управления. М, 1987.

2. Бобрышев Д.Н. Основные категории управления. М., 1986.

3. Зайцев Б.Ф. Система методов управления. М., 1989.

4. Кабушкин Н.И., Карсеко P.M. Управление процессами труда на предприятиях торговли. Мн., 1993.

5. Оноприенко А.Н., Сенгушкин В.В. Совершенствование методов управления экономикой. Мн., 1985.

6. УстюкенинА.П., Утюмов Ю.А. Социально-психологические аспекты управления коллективом. М, 1993.

7. Румянцева З.П. Менеджмент организации. М., 1996.

8. Фахутдинов Р.А. Понятийный аппарат по менеджменту. М., 1997.

9. ВиханскийА.С., Наумов А.Н. Менеджмент: Учеб. 3-е изд. М., 1998.

10. КороленокГА. и др. Успех на рынке: Трансформации хозяйства и менеджмента. Мн., 1997.

11. Беляцкий Н.П. и др. Техника работы менеджера. Мн., 1998.

Местное самоуправление в системе общественного управления

Тема 10. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Важно заметить, что для системы управления при любой форме государствен­ного устройства, будь то диктаторская или демократическая, характерна та или иная степень разделœения или распределœе­ния функций различных органов власти как по горизонтали, так и по вертикали. Это вполне объяснимо, в случае если учесть, что в современном государстве, особенно крупном или средних размеров, невозможно всœеми делами управлять из единого центра. Ранее, в теме 8, мы уже затронули вопрос о террито­риально-политическом устройстве государства и соответ­ственно о разделœении властных функций по вертикали между различными уровнями власти - центральным, региональным и местным. О горизонтальном разделœении власти на разные ветви речь пойдет в соответствующих темах.

Для правильного понимания этой проблемы важное зна­чение имеет тот факт, что в демократическом типе государ­ственного устройства система местного управления занима­ет особое положение. Речь идет прежде всœего о том, что в современном мире местное самоуправление стало неотъем­лемой частью политической системы демократического типа. Вполне объясним в связи с этим тот факт, что вопрос о ха­рактере взаимоотношений между органами местного само­управления и структурами государственной власти является предметом постоянных споров и дискуссий как среди отече­ственных, так и среди зарубежных политиков, государствен­ных деятелœей, исследователœей различных идейно-полити­ческих направлений. И если одна часть участников этих споров и дискуссий пытается обосновать тезис о том, что Местное самоуправление представляет собой самостоятель­ную, независимую от государства структуру управления, то Другая часть убеждена в том, что оно является составным

элементом государственной власти, занимающим ее низ­шую ступень, или формой организации государственного управления на местах. Анализ реального положения и функ­ций системы местного самоуправления показывает, что ис­тина находится посœерединœе между этими двумя, на первый взгляд, противоположными позициями.

В данной связи крайне важно узнать вопрос о том, как соотносятся между собой местное самоуправление и органы государственного управления. Верно, что в конституциях большинства стран с демократическим типом политической системы, в т.ч. и в Российской Федерации, местное самоуправление отделœено от структур государственной влас­ти. Важно учесть и то, что имеет место конкуренция между органами государственной власти и местным самоуправле­нием за те или иные прерогативы и полномочия. Государ­ство стремится полностью подчинить себе органы местного самоуправления, а эти последние, в свою очередь, пытаются получить как можно большую самостоятельность от цент­рального и регионального правительств.

В этой связи крайне важно определить содержание, точки схождения и различия между понятиями ʼʼместное управле­ниеʼʼ и ʼʼместное самоуправлениеʼʼ. О местном управлении говорят в том случае, когда руководство назначается соот­ветствующими государственными органами и представляет государственную администрацию на местах. Местное само­управление теснейшим образом связано с идеей народного суверенитета͵ согласно которой главным и единственным источником и носителœем власти является народ данной страны. В соответствии с этой идеей народ вправе устано­вить у себя любые формы власти, которые он сочтет наибо­лее подходящими для реализации своих интересов. Органы местного самоуправления, будучи наиболее очевидным воп­лощением идеи народного суверенитета͵ избираются непос­редственно населœением соответствующего муниципального образования и подотчетны ему.

Местное самоуправление осуществляет свои функции в соответствии с конституцией страны и в согласии с общена­циональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства. Одновременно оно является са­мостоятельным институтом, формирующимся путем волеизъ­явления местного населœения. Очевидно, что местное самоуп­равление, с одной стороны, действует в тесном взаимодействии с центральной и региональной властью, с другой стороны, оно

является самостоятельным институтом, выражающим и защи­щающим интересы местных сообществ. Оно обладает соб­ственной легитимностью, муниципальной собственностью, налоговой базой для наполнения местного бюджета͵ кругом полномочий и т.д., определœенной самостоятельностью по отно­шению к структурам государственной власти.

В большинстве демократических стран, особенно с феде­ративным типом государственного устройства, предпочте­ние отдается местному самоуправлению. В унитарных же го­сударствах большей частью местное управление составляет самый нижний уровень системы государственного управле­ния. Это особенно верно применительно к странам с авто­ритарными и полудемократическими режимами.

В Великобритании и США существуют исключительно органы местного самоуправления. Причем отсутствуют наз­начаемые сверху представители центра на местах. Для боль­шинства стран, таких, к примеру, как Франция и Италия, ха­рактерна так называемая смешанная система, сочетающая в себе элементы самоуправления и государственного управле­ния.

Для контроля над деятельностью органов местного само­управления центральная власть использует разные формы и методы. К ним можно отнести прямой контроль или прямое регулирование, финансовые рычаги, отмену тех или иных принятых муниципалитетами решений, отмену субсидий, отстранение от должности избранных мэров, роспуск муни­ципалитетов (как крайняя мера) и т.д. Здесь нельзя забывать, что в финансовом отношении органы местного правитель­ства в значительной степени зависят от центрального прави­тельства. Об этом свидетельствует, к примеру, тот факт, что в некоторых странах субсидии и дотации центрального прави­тельства муниципалитетам составляют от 5 /з Д° 1 /2 всœех их Доходов.

Очевидно, что органы местного самоуправления не в со­стоянии сколько-нибудь эффективно функционировать вне государства и вопреки его воле, без учета его интересов. В этом плане органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления не исключают, а дополняют друг дру­га, они работают в тесном взаимодействии друг с другом. Нельзя забывать, что местные проблемы в конечном счете являются частью общегосударственных проблем. В этом от­ношении органы местного самоуправления участвуют в реа­лизации государственной политики на местах.

Местное самоуправление в системе общественного управления - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Местное самоуправление в системе общественного управления" 2017, 2018.

Становление городского государственного и

История государственного управления России

дои административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, огра­дила империю от западной революционной «инфекции», кон­ституции, представительных, парламентских учреждений, по­добия правового государства и гражданского общества.

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, на­ходились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, ко­мендантами, воеводствами, вводились должности исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действо­вали магистраты, городничие, ведущие функциональную родо­словную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стиму­лированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил адми­нистративные, полицейские и другие функции. В столичных го­родах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выбор­ные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бур­мистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функция­ми суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, сове­стных и сиротских судов, ратуш формировалось городское обще­ственное самоуправление, которое функционировало под посто­янным и строгим контролем губернаторства, городничества, ор­ганов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и станови­лись крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного ста­туса, единообразия, что сопровождалось произволом руководи­телей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требова­ло адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Гра­мотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления раз­вернутым законом организации городского управления и сопро­вождалась позднее целой серией городовых положений об уст­ройстве городской жизни. Закон сохранил государственное го­родское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской ду­мой, в) шестигласной думой, г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладав­шие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имуще­ственный ценз постоянно повышался, особенно в крупных горо­дах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», - такое уста­новлено цензовое право общественного управления. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди на­емного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого иму­щества и капитала.

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемы­ми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

Градское общество имело право юридического лица, собствен­ность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др.

Собрания общества проводились по каждому из шести разря­дов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его при­казанию раз в три года выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в ма­гистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шести­гласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, ког­да «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обыва­тельскими книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купечес­кие общества, избиравшие свои исполнительные управы и стар­шин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмасте­рьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надле­жало руководствоваться и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам и параметрам ведения городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не мог­ли справиться. «Грамота» предписывала администрации, город­ской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограничен­ных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоя­тельностью, опекалась пристально губернатором, который конт­ролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казен­ной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со свои­ми общественными нуждами и пользами». Жалобами же на город­скую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управ­ления.

Деятельность городского общественного управления ограни­чена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обыва­тельских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчис­лений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядитель­ного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим». Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и раз­вить свое самоуправление». Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных раз­рядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. опреде­лена законодательно полицейская регламентация городской жиз­ни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы бла­гочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для по­лиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочи­ния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с по­лицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах - упра­вы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуще­ствляли квартальный надзиратель и его помощник - кварталь­ный порутчик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называв­шиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположен­ных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресто­ранами, другими общественными учреждениями, тушили пожа­ры, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усили­лись бюрократическая централизация, полицеизация, обществен­ные начала.

Изменение сословного дворянского, церковного,

Понятия: «самоорганизация», «управление», «местное самоуправление», «самоуправление»; самоорганизация в ранних человеческих обществах; закономерности развития управления, МСУ и самоуправление; причины возникновения МСУ и тенденции развития; Европейская хартия местного самоуправления; место современного МСУ в системе социального управления.

Существует три вида форм организации коллективной жизни людей:

Самоорганизация - это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является реализация воли биосоциальной целостности (рода, община)

Управление - это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является навязывание воли субъектом объекту.

Самоуправление - это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является реализация индивидуальной воли человека.

Категория «МСУ» (местное самоуправление) представляет собой один из этапов становления самоуправления, характеризующийся участием индивидов местного сообщества в решение вопросов местного значения. МСУ имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это - власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры).

Самоорганизация в ранних человеческих обществах: самоорганизация общества на самых ранних стадиях своего развития реализовывалась в форме МСУ на основе принципов, близких к современным его моделям, т.е. МСУ было одной из первых форм самоорганизации общества задолго до образования государства. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественных полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообщества: племенем, родом, общиной, - а доверить их решение отдельным членам сообщества. Вследствие усложнения общественной жизни стали образовываться государства. Наиболее общая причина возникновения и гос., и муниципального управления - необходимость регулирования отношений в коллективе: выполнение «общих дел» и преодоление конфликтов. На определенной стадии общественного развития прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения «общих дел» и преодоления конфликтов. В результате перехода к оседлому способу жизни появились общины. В них были выборные старейшины и другие «управленцы». Они образовали зачатки муниципальной организации на местах.

Закономерности развития управления, МСУ, и самоуправления: с возникновением господства социальных взаимосвязей возникает управление, которое прежде всего является навязыванием воли. Основными причинами возникновения управления являются разделение труда, появление собственности. Управление обществом при его развитии проходит определенный цикл и обнаруживает свою ограниченность в связи с увеличением многогранности социокультурных взаимосвязей и развитием человека.

В современных условиях необходимость в государственном и муниципальном управлении не только сохраняется, без этого невозможно современное общество. В связи с усложнением проблем общественной жизни, разрастанием сферы «общих дел» (в том числе на местах) роль управленческого труда возрастает, его специализация становится разностороннее, нередко публичное управление проникает и в те сферы, которые ранее считались исключительно частным делом (некоторые вопросы семейной жизни, духовная сфера личности). Гос. и муниципальный аппарат растет, он увеличивается в пропорции к численности населения, занятого другим трудом.

Продолжает действовать и вторая причина - социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты, приобретающие публичное значение (есть и конфликты, не имеющие общественно значимого характера). Хотя в условиях современного общества происходит улучшение качества жизни всех слоев населения, но социальное неравенство существует, а иногда и углубляется. Есть множество других различий в обществе, связанных с разновидностями труда, профессиями, возрастными, половыми и другими особенностями различных групп людей. Различия порождают противоречия, становятся формой противоречий. Их необходимо регулировать, не позволяя дойти до крайней черты. Можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современной гос. структуры. Из этого следует очевидный вывод: эволюция примитивных форм территориального самоуправления в результате усложнения общественных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институты уравновешенны общественными. В современном обществе всегда будет нужен какой-то регулятивный институт, действующий от имени общества, для решения «общих дел» и урегулирования общественно значимых конфликтов. По традиции он, видимо, будет называться гос-вом, хотя сфера и методы его деятельности могут принципиально измениться. Сохранится и муниципальное управление для регулирования отношений в территориальном коллективе. Его организация и способы деятельности также могут стать иными. С использованием новой техники, информатики государственное и муниципальное управление будет становиться все ближе к населению, приобретать непосредственный характер. Однако они вряд ли будут заменены простым голосованием населения по каждому случаю принятия решений.

Причины возникновения МСУ и тенденции развития: МСУ возникает на основе последовательно существующих причин: 1) развитости человека, т.е. при определенном уровне его культуры; 2) исчерпанности форм управления в связи с усложнением и многократным увеличением количества вопросов местного значения; 3) наличие тенденции устранения разделения труда в формах организации коллективной жизни внепроизводственной сферы; 4) наличие общественной формы собственности.

Место современного МСУ в системе социального управления: концепция МСУ исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства, государственная власть субъекта РФ - на его территорию. МСУ имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это - власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры и др.). МСУ - это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. МСУ организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов гос. власти и не подчинены иерархически друг другу.

В системе становления идеологии правового государства, гражданского общества важная составляющая и исключительная роль отводится местному самоуправлению вопросам его реформирования. Ставится цель – обеспечить, чтобы в основе грядущего мироустройства, управления делами государства стал человек с его правами, свободой и ответственностью, чтобы он на деле активно выполнял гарантированные ему Конституцией властные полномочия. С другой стороны, важно. Чтобы и власть была не только эффективной, но и подконтрольной народу. Чтобы не только она воздействовала на человека, но чтобы и человек влиял на нее, был ее субъектом и творцом. В стране должно быть подлинное народное самоуправление, обеспечивающее решение жизненно важных задач черед человека и во имя человека.

Местное самоуправление в нынешних условиях, опираясь на местные материальные ресурсы, должно стать полноценным выразителем существующих традиций и обеспечить такое положение, чтобы в стране были в достаточной степени обеспечены экономическая и личная свобода для одних и социальная защита для других и при их общей консолидации.

Во многих развитых странах мира централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Наиболее полно понятие и принципы местного самоуправления изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении, следование которой является одним из условий вступления в Совет Европы.

В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В силу того, что местное самоуправление является формой организации граждан для решения стоящих перед ними задач, оно способствует приближению власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением. Самоуправление – это право граждан принимать решения по поводу организации своей жизни на местах проживания и нести за них ответственность. Оно выступает как форма экономической и политической власти народа, при которой общественными делами управляют сами граждане или через своих представителей, подконтрольных, подотчетных, действующих в интересах этих граждан и по их воле. Через местное самоуправление государственная власть получает возможность ускорить осуществление реформ, вовлекая в этот процесс наиболее активную часть населения на местах. Местное самоуправление – это эффективный способ аккумуляции идей представителей различных социальных групп, общественных движений. Это самая массовая форма участия граждан в формировании условий своей собственной жизнедеятельности.

Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет местное самоуправление как форму «организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избранные ими государственные и общественные органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлечения средств».

Согласно ст. 117 Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области.

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на территориях соответствующих территориальных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Единую систему местных Советов депутатов в Республике Беларусь составляют сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов. Единство системы местных Советов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления, а также их роль в идеологии белорусского государства закреплены в Конституции и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Основные полномочия органов местного самоуправления и управления, а также их роль в идеологии белорусского государства закреплены в Конституции и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Они обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшими полномочиями органов местного самоуправления (в данном случае местных Советов депутатов) является утверждение программы экономического и социального развития (ст. 121 Конституции). С учетом особенностей компетенции местных Советов различных уровней (первичного, базового, областного – они вправе также утверждать программы жилищного строительства, коммунально–бытового и социально–культурного обслуживания населения, охраны природы (ст. 16, 17, 18 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). На них возлагаются также организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ.

В области бюджета и финансов местные Советы депутатов утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Местные Советы депутатов определяют в пределах, установленных законом, порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью соответствующие административно–территориального образования. Они определяют правовой режим имущества, входящего в коммунальную собственность соответствующего образования. К компетенции Советов депутатов базового уровня относятся дача согласия на размещение и развитие на территории Совета предприятий, хозяйственных организаций и учреждений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующего административно–территориально образования; рассмотрение планов и программ размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально–культурных учреждений различных форм собственности, дача по ним заключений и в необходимых случаях внесение предложений в соответствующие органы управления и др.

В области земельных отношений, использования природных ресурсов местные Советы депутатов осуществляют распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, находящихся в ведении Советов.

Право распоряжаться землей и другими природными ресурсами местные Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законом порядке во владение и пользование предприятиям и гражданам.

Местные Советы депутатов осуществляют управление находящимися в их ведении учреждениями здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения и другими учреждениями и организациями.

Органы местного управления в основном решают стоящие перед ними задачи формами и методами, одинаковыми или схожими с государственными. Их деятельности присущи такие характеристики для государственных органов черты, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на соответствующей территории. Они интегрированы в единый государственный механизм управления страной, наделены властно-распорядительными полномочиями, при определенных условиях выполняют управленческие функции.

Все органы самоуправления, обладая самостоятельностью, взаимодействуют с государственными органами, выполняют задачи как местного, так и общегосударственного значения. Будучи самыми нижними в структуре государства, местные образования в то же время являются в ней самыми важными звеньями.

Предоставление широких социально–экономических и правовых полномочий местным органам самоуправления вовсе не означает ослабления государственного воздействия на местные сообщества. Неуправляемого социального пространства быть не должно, поэтому органы государственной власти на основе конституционных положений и законодательных актов могут осуществлять контроль за деятельностью структур местного самоуправления. Вплоть до их расформирования в случае нарушения Закона. Одно вмешательство государственной власти в компетенцию местных органов управления и самоуправления должно быть возможным лишь в случаях, когда деятельность последних противоречит основам Конституции и другим основополагающим правовым актам. В рамках же согласованного перечня ведения дел вмешательства центральных органов в деятельность местных структур управления недопустимо. Следовательно, правовое государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти.

Государство выступает в роли гаранта становления и развития местного самоуправления. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально–финансовые условия для реформирования местного самоуправления, посредством государственных актов придают решениям последних обязательную для исполнения силу, обеспечивают их поддержку и защиту. Они же, осуществляя контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления, не вмешиваются в их работу, если она ведется в соответствии с законодательством.

В ходе реформирования государство должно освободить себя от мелочной опеки над регионами, оставляя за собой лишь функции нормативно–правового регулирования стратегических социально–экономических процессов. На местный уровень должны последовательно передаваться те реальные управленческие полномочия и источники доходов, которые дают местным сообществам и связанным с ними секторами экономики реальные возможности и стимулы саморазвития.

Взаимоотношения государства с местными органами управления и самоуправления должны основываться на ряде принципов. Основные из них следующие:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (этот принцип отражает суть местного самоуправления и, в свою очередь, предполагает: полновластие муниципальных органов на соответствующей территории в пределах, ограниченных правом; выборность местных органов местным сообществом; самостоятельность и зависимость муниципальных органов, их ответственность за решение вопросов местного значения перед населением);

признание местного самоуправления как демократического института, наличие гарантий местного самоуправления;

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соразмерность полномочий местного самоуправления материально–финансовыми ресурсами;

законность;

гласность и учет общественного мнения, сотрудничество и взаимодействие местных органов власти и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и объединениями граждан.

Местная власть обладает рядом признаков, присущих государственной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциализированный характер; наличие специального аппарата, осуществляющего эту власть; деятельность, основанную на законах и иных нормативных актах; возможность применения законодательно обоснованного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование местного бюджета и др. Территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции Республики Беларусь, он защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы.

Однако органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственной законодательной власти. Хотя они могут издавать нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера, но отнести их к законам нельзя, т.к. по своей природе они являются административными документами. Негосударственный характер органов местного самоуправления состоит еще и в том, сто в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, они действуют самостоятельно; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития этой теории; их материально–финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции. По характеру своей деятельности и организационно–правовым принципам власть сочетает в себе общественное и государственное начало.

На пути становления и реформирования местного самоуправления существует целый ряд тормозящих факторов. Среди них – недостаточно высокая правовая культура граждан. С одной стороны, люди еще слабо ориентируются в своих правах и возможностях, нередко по вопросам, которые входят в компетенцию местных органов, обращаются в самые высокие инстанции, не владеют механизмом собственного участия в решении жизненно важных для них задач; не могут, естественно, совмещать свои завышенные требования с собственными возможностями.

С другой стороны, не готовы к реализации в полном объеме принципов местного самоуправления многие государственные организации и руководители. Они не всегда идут на открытый диалог с населением, усматривают в местном самоуправлении и проявляемой при этом активности людей покушение на свое положение и статус. Унаследованные от тоталитарного режима стереотипы создания сформулировали установку: «коль все в нашем обществе принадлежит государству, то пусть оно всем и управляет». Отсюда – боязнь проявления личной инициативы.

Органы местного управления часто превращаются декоративные образования, так как они не обладают финансами, недвижимостью и т.д. и в итоге не обладают реальными властными полномочиями. Не имея прочной экономической основы, сельские исполкомы превратились, по сути дела, в органы регистрации сельской жизни и выполнения текущих дел. Реальная же власть на селе находится в руках руководителей колхозов, совхозов, предприятий, а благополучие сельчан зависит от отношения руководства этих хозяйств к нуждам села, а также от государственных вышестоящих властных структур.

Центральная власть, лишив сельсоветы должного финансирования, прочной хозяйственной базы и правовых основ управления местностями, создает благоприятные условия для возвеличивания хозяйственных руководителей, принижая в глазах населения местных органов власти.

Эти и многие другие недостатки в развитии местного самоуправления делают эту проблему особенно актуальной в условиях трансформации белорусского общества. Необходим поиск оптимальных самоуправления общества с учетом национальных особенностей и традиций, лучшего зарубежного опыта.

Литература:

Лукашенко А.Г. Сильная и процветающая Беларусь должна иметь прочный идеологический фундамент //Народная газета. 29 марта 2003.

Лукашенко А.Г. Послание Президента Республики Беларусь Национальному собранию Республики Беларусь 16 апреля 2003г. //Советская Беларусь. 17 апреля 2003.

Конституция Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями. Мн.: Беларусь, 2000.

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Мн., 2001.

Бабосов Е. О современном характере идеологии //Беларуская думка. - 2003.- №3

Василевич Г. Конституционное развитие и белорусское государство. //Беларуская думка. - 2003.- №2.

Майхрович А.С Идеология, сущность, назначение, возможности. Мн., 2001.

Шинкарев В.В., Вартанова Л.В. Идеология белорусской государственности и общественного развития Республики Беларусь. Мн., 2003.

Яскевич Я.С. Основы идеологии белорусского государства: мировоззренческие ценности и стратегические приоритеты. Мн., 2003.

Яскевич Я.С. Мировоззренческие основы идеологии белорусского государства. Мн., 2003.