Территориальное планирование определение. · Оптимизация бюджетных расходов. Усиление целевой функции использования средств, минимизация бюджетных затрат при усилении их адресности. Территориальное планирование и градостроительство, градоустройство. Нормат
Вопрос 2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов
Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативно-правовых актах. В современной России Градостроительный кодекс РФ определяет четкую последовательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования {гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5).
Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.
Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и текстовом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположения объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает резервирование земельных участков и их последующее изъятие для федеральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.
При подготовке федеральной схемы территориального планирования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линейных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения этот линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в данном качестве с постановкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен быть зарегистрирован в федеральную собственность органами Росрегистрации.
Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами, нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собственности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).
Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (Российская Федерация) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно так же уменьшается количество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) утвержденные выше параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.
В отличие от документов территориального планирования уровня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.
На этом уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через территорию муниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объектам как капитального, так и временного строительства.
Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются непосредственные иели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от федерального и регионального уровней. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения – муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям
Принципиально важным для правового регулирования градостроительными средствами земельных отношений является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах РФ на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в другую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.
Положения гл. 3 Градостроительного кодекса РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 Кодекса) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).
На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий).
На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.
Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений – муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документа правообладателей земельных участков, а также при решении вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государственного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.
Не менее важно и то, что именно на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Минрегиона России. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования (генеральных планов).
На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязанно, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территорий как следствие их изоляции.
Результатом процедуры взаимодействия поселения и муниципального района будет уточнение подходов к разработке документации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения муниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых муниципальному району и находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального планирования района, будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления территорией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.
Необходимо отметить, что стратегия Градостроительного кодекса РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту его неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования Кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2010 г. в случае отсутствия правил землепользования и застройки (п. 14 ст. 3 Вводного закона), что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
1. Определение территориальное планирования. Объекты различного значения
Территориальное планирование - планирование различных территорий, для установления функциональных зон, определение планируемого размещения объектов различного значения (федерального, регионального, местного).
Объекты различного значения:
Объекты федерального значения - это объекты не являющиеся общественными инфраструктурами привязанными к определенной территории и связанные с использованием атомной энергетики, обороны, безопасности, космической деятельностью.
Объекты регионального и местного значения - выделяются исходя из технических и бюджетных характеристик, т.е. нет четкой градации.
Перечень объектов различного значения может определяться 3 способами: а) законодательно - с перечислением характеристик соответствующих объектов; б) определение этих объектов в процессе территориального планирования; в) сочетание двух первых считается наиболее оптимальным.
2. Значение и актуальность территориального планирования для развития муниципального образования
Градостроительная документация разрабатывается с учетом того, что ее реализация - сложный процесс, развивающийся во времени и в пространстве. Этим процессом необходимо управлять. Для этого необходимо разрабатывать соответствующие программы управления, которые должны содержать в себе:
1. Набор подпрограмм, реализуемых по отраслям и отдельным территориям, в том числе и для уникальных территориальных предложений;
2. Систему мониторинга результатов с набором контрольных показателей;
3. Систему нормативной и законодательной базы, регулирующей развитие территории;
4. Организационные структуры, способные принимать управляющие решения.
Для подготовки программ управления развитием территорией администрацией совместно с разработчиками проводится серия рабочих семинаров, на которых отрабатываются алгоритмы управления территорией и наборы показателей, характеризующих ход реализации документов территориального планирования.
Матрица эффективного управления развитие территории.
|
Задачи управления |
Объекты управления |
Процесс управления |
Результат управления |
|
|
Социальная стабильность |
Население Социологические исследования |
Удовлетворение потребностей населения. Разработка стратегий и программ раз-ия муниципальных образований |
Рост населния территории |
|
|
Экономический рост |
Предприятия по производству товаров и услуг. Маркетинговые исследования |
Организация экономически эф-ой деятельности. Разработка маркетинговых стратегий раз-ия тер-ий. Разработка документов территориального планирования. Разработка градостоительной документации |
Благополучие населения территории |
|
|
Качественная среда обитания |
Природные ресурсы территорий. Аудит территорий муниципальных образований |
Сохранение экологического баланса. Разработка нормативов ведения хозяйственной деятельности. Разработка документов территориального планирования. Экспертиза документов территориального планирования |
Здоровье населения территорий |
3. Методы территориального планирования
1) метод экспериментальных оценок - принятие решений с помощью специалистов по конкретным вопросам.
2) экономико-статистический - связь явлений между собой. Позволяет выявить связь какого-либо результата с возможными факторами на него воздействующих, оценка конкретного мероприятия.
3) метод экстраполяции - продолжение на будущее, тенденции наблюдаемые в прошлом. Плюс - прогнозирование. Минус - невозможно учесть всех факторы.
4) балансовый метод - широко используется в региональной экономики, управления земельными ресурсами. Плюс - соотношение потребностей с возможностями.
5) экономико-математический метод - оптимизация, повышение эффективности, установление наиболее эффективного использования земель.
6) метод райнирования и зонирования территорий - разделение на зоны, районы в соответствии с конкретными целями использования.
7) нормативный метод - определение целей использования в соответствии с нормой.
8) программно-целевой.
4. Территориальное планирование и градостроительство, градоустройство
Границы градоустройства и градостроительства обозначить можно с одной стороны очевидна связь с архитектурой, с благоустройством, а с другой как дисциплину, сферу профессиональной деятельности:
1) деятельность связанная со всей сферой управления развитием и функционированием городов.
2) деятельность учитывающая оcобенности пространственного размещения объекта.
3) деятельность предполагающая взаимодействие субъектов городской среды.
5. Нормативно-правовые документы, определяющие территориальное планирование
Значительное место в Кодексе уделено регламентации территориального планирования. Оно должно быть направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования также имеют три уровня - документы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Они определяют градостроительную политику соответствующего уровня и являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. По-видимому, в первую очередь подразумеваются решения по выделению бюджетных средств, а также выделению земельных участков.
В качестве документов территориального планирования Российской Федерации Кодексом определены схемы территориального планирования Российской Федерации, разрабатываемые по тематическим направлениям, например, в области обороны страны и безопасности государства, в области развития путей сообщения, информации и связи, и т.д. Эти схемы должны разрабатываться на основании результатов инженерных изысканий с учетом федеральных программ развития Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. В определенных законом случаях они подлежит согласованию с субъектами Российской Федерации.
В рассмотрении проектов схем территориального планирования Российской Федерации принимают участие органы местного самоуправления с точки зрения учета в них своих интересов. Согласованию с муниципальными образованиями также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Схемы территориального планирования Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации также утверждаются схемы территориального планирования более конкретного содержания. Закон детально определяет предметы и процедуру согласований документов территориального планирования разного уровня.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются:
1) схемы территориального планирования муниципальных районов;
2) генеральные планы поселений;
3) генеральные планы городских округов.
В Кодексе подробно расписан состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований и планов реализации таких документов. Однако он может быть уточнен нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В определенных Кодексом и уточняемых Правительством Российской Федерации случаях эти документы подлежат государственной экспертизе и согласованию с вышестоящими органами.
Генеральные планы и схемы территориального планирования проходят процедуру публичных слушаний и утверждаются представительными органами местного самоуправления. Генеральные планы в случаях, которые предстоит определить Правительству, подлежат обязательной государственной экспертизе. В остальных случаях документы территориального планирования могут быть направлены на экспертизу по инициативе и за счет органов власти и местного самоуправления, объединений граждан.
Поскольку вопросы территориального планирования часто затрагивают интересы органов разного уровня, в Кодексе предусмотрительно установлен порядок совместной подготовки проектов документов.
6. Основные принципы территориального планирования
Принципы территориального планирования направлены на сохранение и повышения качества жизни населения района. Что подразумевает обеспечение для населения равного доступа к социальным и экономическим благам, обеспечение социальной устойчивости за счет развития образования, здравоохранения, учреждений досуга и обеспечение доступа к оплачиваемому труду.
Основными целевыми установки
· Обеспечение доступности и качества базовых социальных услуг за счет повышения мобильности и качества системы обслуживания и мобильности населения.
· Приоритет в экономическом развитии на привлечение любых частных инвестиций, с целью обеспечения населения рабочими местами непосредственно на территории района.
· Максимальное использование возможностей для комплексирования производства, выстраивания на территории района технологических цепочек, с целью снижения как финансовых, так и материальных издержек и максимизации дохода и прибыли на территории района.
· Принцип разделения ответственности за социально-культурную среду между властью и бизнесом. При сохранении общего доступа инвесторов в район создание более благоприятных условий для инвесторов, проявляющих социальную активность: участвующих в программах подготовки и переподготовки кадров на территории Курской области, способствующих формированию благоприятной социально-культурной среды в местах их функционирования и проживания сотрудников.
· Оптимизация бюджетных расходов. Усиление целевой функции использования средств, минимизация бюджетных затрат при усилении их адресности.
Данные принципы могут стать основой при разработке мероприятий пространственного развития конкретных территорий.
9. Сущность градостроительного зонирования. Правовой и технологический подходы к зонорованию.
Градостроительное зонирование - деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны, с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования - градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки.
Градостроительное зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местного нормативного правового акта - "Правил землепользования и застройки", которые принимаются представительными органами местной власти, имеют обязательную юридическую силу в границах муниципального образования и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, собственниками и пользователями (арендаторами) недвижимости (в т. ч. федерального уровня или уровня субъекта РФ), инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
Два подхода к пониманию содержания градостроительного (правового) зонирования и градостроительных регламентов (правовой и технологический).
Для обоих подходов есть одно общее исходное основание невозможность игнорировать факт развития рыночных отношений в экономической системе страны. Это общее основание складывается из неизбежного признания представителями публичной власти следующих взаимосвязанных объективных положений:
1) публичная власть уже не может как прежде и не должна отвечать "за все", а только за некоторую часть того, что может, или должно происходить на территории в сфере градостроительной деятельности; эта некоторая часть от общего определяется полномочиями-обязательствами публичной власти, которые обеспечиваются бюджетом;
2) наличие и возрастание количества частных субъектов градостроительной деятельности, которые будут осуществлять эту деятельность в той оставшейся части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно, власть не может и не должна отвечать своим бюджетом за такую деятельность частных субъектов;
территориальное планирование муниципальное образование
3) необходимость для публичной власти быть заинтересованной в том, чтобы побуждать, инициировать градостроительную деятельность частных субъектов по причине того, что сама власть никогда не сможет и не должна претендовать "сделать все за всех", а также потому, что самой публичной власти выгодна инициатива частных инвесторов.
Когда говорится о двух подходах к пониманию содержания градостроительного (правового) зонирования и градостроительных регламентов, то речь идет о двух кардинально различных способах налаживания отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.
Правовой подход уже с 1998 г., когда был введен в действие прежний Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-73), является единственным легитимным подходом для отечественной практики. Принципы этого правового подхода, преемственно закрепленные и развитые Земельным кодексом РФ и новым Градостроительным кодексом РФ (ФЗ-190):
1) публичное предъявление через опубликование ясных "правил игры" посредством не множества, а одного документа, нормативного правового акта - правил землепользования и застройки, содержащих, среди прочего, юридически значимые градостроительные регламенты как рамки, одновременно утверждающие и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов, правообладателей недвижимости;
2) утверждение положения, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют один и тот же правовой режим использования, который определяется градостроительным регламентом, а не произвольным мнением уполномоченного чиновника применительно к каждому отдельному объекту;
3) утверждение положения, согласно которому правообладатели недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле уполномоченного чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных законами технических регламентов безопасности;
4) возможность последовательного развития правил землепользования и застройки путем внесения в них дополнений и изменений, например, в части предельных параметров разрешенного строительства, подготавливаемых, в том числе, и посредством документации по планировке территории.
Технологический подход применительно к установлению градостроительных регламентов с введением в действие в 1998 г. прежнего Градостроительного кодекса РФ (ФЗ-73) перестал быть легитимным, но несмотря на это, еще продолжает практиковаться.
Технологическим этот подход является потому, что получаемые в процессе его реализации характеристики никогда не являются завершенными ("процесс ради процесса"), они не адресуются непосредственно существующим и будущим правообладателям недвижимости и не являются юридически значимыми регламентами, а предназначены для последующего уточнения и трактовок этих характеристик самой администрацией при установлении индивидуальных предписаний частным лицам. Принципы технологического подхода к установлению градостроительных регламентов прямо противоположны принципам правового подхода и следующие:
1) установка на подготовку длинного ряда различных градостроительных документов, каждый из которых имеет сугубо технологическое (не правовое) и промежуточное (не завершенное в правовом отношении) содержание из-за того, что окончательные регламенты устанавливаются на самом деле не этими промежуточными градостроительными документами, а документами-заданиями для разработки проектной документации применительно к каждому отдельному объекту;
2) несмотря на номинальное наличие территориальных зон, различные объекты в одной и той же территориальной зоне имеют не один и тот же правовой режим использования, а разные правовые режимы; в связи с этим упраздняется зональный подход к регулированию как правовое действие; установки на получение юридически значимого результата заменяются установками на выполнение технологических действий без их юридического завершения, поскольку промежуточность каждого этапа таких технологических действий предполагает ряд следующих этапов; фактически утверждается индивидуально-выборочный подход, который принципиально ориентирован на субъективные трактовки промежуточных технологических результатов уполномоченными чиновниками;
3) из-за отсутствия правовых рамок, приписанных конкретным объектам недвижимости, правообладатели недвижимости лишены права выбирать виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости, а должны получать индивидуальные разрешения уполномоченных чиновников, которые принимают решения, сообразуясь со субъективным мнением о том, как переложить показатели общего "функционального и строительного баланса", установленные для территориальных зон на каждый из множества отдельных земельных участков;
4) из-за того, что индивидуально-выборочные административные решения применительно к каждому отдельному объекту в каждом отдельном месте закреплены как непререкаемый принцип, технологический подход является "завершенным в самом себе". Технологический подход "смотрит" в сторону чиновников-интерпретаторов и "отворачивается" от интересов владельцев недвижимости, создавая правовую неопределенность относительно возможностей будущего развития объектов недвижимости.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Методы территориального планирования, его основные принципы. Сущность градостроительного зонирования: правовой и технологический подходы. Регулирование городской застройки на примере микрорайона "Царский". Особенности транспортно-пешеходной системы.
курсовая работа , добавлен 12.02.2015
Анализ природно-климатических факторов и географического расположения района. Подготовка генерального плана. Правила землепользования и застройки города Буденновска Ставропольского края. Расчет необходимых объемов культурно-бытового строительства.
курсовая работа , добавлен 09.04.2015
Структура территории района. Анализ качества жизни населения. Коммунальные услуги, показатели по строительству жилья. Экономический и кадровый потенциал. Цели, задачи и направления территориального планирования города. Этапы градостроительного развития.
дипломная работа , добавлен 15.11.2014
Изучение методов планирования и производства проектных, заготовительных и монтажных работ. Анализ структуры строительной организации, её укомплектованность кадрами, состав строящихся объектов. Система контроля качества, охрана труда на стройплощадке.
отчет по практике , добавлен 26.02.2014
Общая характеристика самых необычных сооружений, их территориальное положение и распространенность в России. История разработки и создания данных сооружений, оценка их места и значения в мировой архитектуре. Башня Грифов и ее удивительная история.
презентация , добавлен 18.02.2015
Определение понятия территориального планирования и градостроительного зонирования. Инженерные изыскания для подготовки проектной документации и возведения объектов капитального строительства. Принципы проведения экспертизы и государственного надзора.
реферат , добавлен 28.11.2011
Задачи и состав мероприятий по благоустройству территории муниципального образования. Анализ хозяйственно-финансовой деятельности и путей развития муниципального округа Автово. Сведения о проекте комплексного благоустройства. Расчет затрат по проекту.
дипломная работа , добавлен 12.03.2013
Организация проектирования в строительстве. Разработка проектной документации и задания на проектирование. Проведение комплекса инженерных изысканий. Определение источников финансирования. Виды планирования и система управления строительных организаций.
реферат , добавлен 12.11.2009
Территориальное и функциональное использование земельных участков на территории (г. Улан-Удэ). Анализ транспортно-пешеходной системы территории. Система социально-бытового и культурно-досугового обслуживания населения. Анализ экологического состояния.
курсовая работа , добавлен 08.02.2015
Адаптивное ландшафтно-экологическое планирование жизнедеятельности первобытных и более поздних ячеек (племен, этносов, цивилизаций). Миграции как фактор, влияющий на ландшафтное планирование. Природная зональность и ее влияние на заселение территорий.
УДК 332.145(470)
ББК 65.054.12(2Р
Цель. Выявление и характеристика этапов формирования системы территориального планирования городского развития в РФ в советский и современный периоды.
Методы. В исследовании использованы методы генетического,логического,системного и сравнительногоанализа. Эмпирическую базу исследования составила совокупность нормативно-правовых актов в сфере территориального планирования городского развития в РФ в советский и постсоветский периоды.
Результаты и практическая значимость. В работе выявлены этапы становления системы территориальногопланирования в РФ с учетом состояния рынка недвижимости и ключевых параметров действующих моделей нормативно-правового регулирования. Особое внимание уделено анализу места и роли территориального планирования городского развития в системе стратегического планирования социально-экономического развития страны. Полученные результаты будут востребованы при обосновании управленческих решений и рекомендаций по совершенствованию территориального планирования городского развития в РФ и других постсоциалистических странах.
Научная новизна. Выявлена специфика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах становления системы территориального планирования городского развития. Охарактеризованы роль и место территориального планирования в формирующейся системе стратегического планирования социально-экономического развития. Сформулированы проблемы совершенствования территориального планирования развития городов в кратко- и долгосрочной перспективе.
Ключевые слова: организация территориального планирования , стратегическое управление (планирование) , управление городским развитием .Территориальное планирование в советский период
За период не превышающий 100 лет Россия пережила две «революции» в подходах к территориальному планированию и градостроительному регулированию, связанных с кардинальной сменой экономического уклада и политической системы страны. Советский период показал, насколько масштабными могут быть объекты территориального и городского планирования условиях административно-командной системы, реализующей общегосударственные приоритеты. Отсутствие оборота земельного рынка и рынка недвижимости породило своеобразные «квази» денежные формы товарных обменов, создавало условия для реализации волюнтаристских целей и гигантских территориальных проектов.
В СССР сформировалась весьма сложная и вместе с тем достаточно четкая система научно-проектных работ по градостроительству. На макротерриториальном уровне (страна, союзная республика, крупные экономические районы) эту систему представляла Генеральная схема расселения на территории СССР и региональные схемы расселения союзных республик. На мезотерриториальном уровне (области, края, АССР) градостроительное прогнозирование было представлено схемами и проектами районной планировки. На микротерриториальном, локальном уровне (города, поселки, сельские поселения) разрабатывались генеральные планы городов и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки жилых районов, центров городов, проекты застройки жилых микрорайонов и др. .
Для всей системы научно-прогнозных работ по градостроительству были характерны преемственность и иерархичность - работы нижестоящего уровня должны были разрабатываться после завершения и на основе работ вышестоящего уровня. В соответствии этим цели и задачи таких работ имели известную специфику, обусловленную размерами охватываемой процессом проектирования территории и масштабом проектных материалов. В частности, проектирование на макротерриториальном уровне ставило и решало в основном расселенческие, экистические задачи.
Основным документом по планированию (проектированию) развития городской территории являлся генеральный план города,разрабатываемый на основе архитектурно-пространственных решений. Строительство новых и реконструкция существующих городов и других населенных мест стали осуществляться в соответствии с генеральными планами (или проектами размещения первой очереди строительства) уже на рубеже 1920-1930-х годов.
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в 1926 г был утвержден порядок выполнения проекта планировки города 2 . Это был один из крупных управленческих актов в сфере градостроительства, действовавший в течение десятилетий. Согласно этому постановлению все существующие на территории РСФСР городские поселения, рабочие, дачные и курортные поселки обязаны были иметь надлежаще составленные и в установленном порядке утвержденные: а) планы существующего расположения селитебной части и городских или поселковых земель и б) проекты планировки, содержащие как проекты части, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места. Все вновь возникающие города и поселки могли теперь сооружаться не иначе, как по утвержденным проектам планировки.
В генплане на основании установок государственных планов социально-экономического развития определялись перспективы развития города и комплексное решение всех его функциональных элементов и сетей общественного обслуживания, благоустройства, городского транспорта, обеспечивающих условия для удовлетворения растущих материальных и культурных потребностей населения, деятельности промышленных и иных предприятий и учреждений, а также экономическую эффективность и высший технический и архитектурный уровень застройки города.
Генеральный план являлся официальным документом, где в комплексе были представлены основные стороны развития материально-пространственной среды городов на долгосрочную перспективу; посредством генплана осуществлялось государственное управление развитием городов. В соответствии с инструкцией СН 345-66 генеральный план, утвержденный в установленном порядке, являлся обязательным для всех организаций, осуществляющих строительство в городе. Расчетные сроки генплана города принимались на перспективу 25-30 лет, срок первой очереди - на 5 лет - в увязке с народнохозяйственными планами.
Генеральные планы городов с проектной численностью населения 500 тыс. чел. и более разрабатывались в две стадии: технико-экономические основы развития города с эскизом генерального плана и собственно генеральный план города. Генпланы остальных городов разрабатывались в одну стадию. При этом технико-экономические основы выполнялись как составная часть генплана. По крупным городам разрабатывались и другие предплановые документы -проекты размещения строительства первой очереди, детальная планировка отдельных планировочных единиц города, планировки городских промышленных районов, застройки жилых районов и микрорайонов, центров городов и других градостроительных комплексов, документация по инженерному оборудованию (схемы, технические проекты газоснабжения, водоснабжения, канализации и т.п.), планировки зеленых зон городов, а также комплексные схемы развития всех видов транспорта (на 10-15 лет), схемы генеральных планов групп предприятий с общими объектами (внутригородских промышленных узлов) и т.п. Однако применявшиеся методы оценки, выбора эффективных проектных вариантов, весь процесс принятия градостроительных решений не могли остановить экстенсивный территориальный рост городов, не отвечали задачам обеспечения согласованных пропорций жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства, решения сложных территориальных, экономических и социальных проблем.
В СССР проблемы развития городов пытались решать на разных уровнях народнохозяйственного планирования. Это отражалось, в частности, в предплановых (схемы развития и размещения производительных сил страны и союзных республик) и плановых документах различного статуса: планах экономического и социального развития области, края, республики, страны. Особое значение приобрели комплексные планы социально-экономического развития городов .На конец 1970-х - середину 1980-х годов приходится пик разработки комплексных планов экономического, социального и демографического развития городов страны 3 .
Вместе с тем, как показала практика, комплексные планы социально-экономического развития городов не смогли превратиться в средство активного воздействия на ход социально-экономической жизни города, ибо они не были связаны с единой системой государственного планирования, не имели правового статуса и не являлись общепризнанными обязательными документами.
Территориальное планирование в трансформационный период
Переходный период в начале 90-х годов дал толчок к переходу к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости. Основные этапы этого процесса были выделены в работе Э. К. Трутнева и М. Д. Сафарова и с авторскими уточнениями, связанными с конкретизацией дат и наименованиями базовых нормативно-правовых актов, представлены в табл. 1. Фактически, в этот момент существует только одно из минимально необходимых условий для развития института территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности - формирование рынка недвижимости. Основным нормативным актом, регулирующим данную сферу деятельности, является принятый в 1992 году закон «Об основах Градостроительства в Российской Федерации». Данный закон носил рамочный характер, устанавливая основы федеральной градостроительной политики и наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации формируя базу правового регулирования градостроительства. Закон носил рамочный характер, определяя содержание градостроительной деятельности, ее основные направления, объекты и субъекты градостроительной деятельности, права и обязанности последних .
При этом градостроительная политика трактовалась исключительно как «целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей» . Муниципальные образования и местные сообщества не рассматривались как активные субъекты территориального планирования, реализующие свои локальные интересы и приоритеты. На практике системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, были заменены внесистемными и фрагментарно выборочными действиями по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства, которые могли выполняться достаточно быстро.
Второй этап в становлении территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности связан с принятием первого Градостроительного Кодекса РФ в 1998 году . В этот период можно говорить о формировании уже достаточно устойчивой модели градорегулирования и территориального планирования в РФ. В общем случае, можно говорить о существовании двух моделей регулирования в данной сфере деятельности:
1. Трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональных уровнях.
2. Унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.
В части региональных межпоселенческих функций для унитарной модели характерно:
- Наличие координирующего центрального органа,
- Установление «очередности» - такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокировки подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне.
В части локальных внутрипоселенческих функций:
- Выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
- Низведение муниципальных органов до уровня технических помощников органов государственной власти.
- Градостроительный Кодекс РФ закрепил именно унитарную модель распределения функций. Российский тип унитарности в системе территориального планирования и градорегулирования характеризовался тремя основными чертами:
- Пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти - органами местного самоуправления и государственными органами;
- Очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия вышестоящими органами власти соответствующих документов
- Наличие института территорий «особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования .
Таблица 1. Характеристика этапов развития законодательства о территориальном планировании и градостроительном проектировании в РФ*
| Периоды, этапы | Характеристика периодов и этапов | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Наличие рынка недвижимости | Наличие базовых законов о градорегулировании | Наличие местных документов градостроительного зонирования (ПЗЗ - Правила землепользования и застройки) | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Базовый закон | Нормы о зональном установлении градостроительных регламентов | Нормы о правовых последствиях, наступающих при отсутствии документов градостроительного зонирования | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Советский период: 1917-1992 гг. |
Нормативные акты о порядке планирования экономического и социального развития союзных, автономных республик, Экономических районов, административно-территориальных единиц |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Постсоветский Период |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Первый этап: 1992-1998 гг. |
Действие закона РФ «Об основах Градостроительства в Российской Федерации» вплоть До принятия Градостроительного кодекса РФ 07.05.98 |
ПЗЗ Великого Новгорода | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
* Составлено по: Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М.: Изд-во «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 101 Градостроительный кодекс был принят в отсутствие полноценного Земельного кодекса РФ и в значительной мере восполнил пробелы в регулировании земельных отношений в городах и иных поселениях. После принятия в октябре 2001 года нового Земельного кодекса РФ необходимость в дополнительном регулировании земельных отношений в поселениях отпала: все акты, регулирующие земельные отношения, должны были соответствовать нормам ЗК РФ. В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 № 150 была утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее - Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения. Следующей важной вехой стало принятие в 2004 году нового Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ, который во многом пытался преодолеть ограничения унитарной модели планирования . Кодекс внес некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования; появилось большое количество процессуальных норм - процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др. Система градостроительной документации была заменена на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности, а именно документы территориального планирования; документы градостроительного зонирования; документация по планировке территории; документы архитектурно-строительного проектирования; документы в сфере строительства (табл. 2). Одной из целей, преследуемых при разработке нового Кодекса стала попытка перехода к более соответствующей российским условиям трехуровневой, федеративной модели территориального планирования и градорегулирования. Для этой модели характерно:
Кодекс более четко охарактеризовал сферу ответственности муниципалитетов в области территориального планирования. До принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (далее - МСУ) и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения, относилась к категории земель поселений. Таблица 2. Система документов в сфере градостроительной деятельности
Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района и/или уровня субъекта РФ В масштабе генерального плана (М 1:25000-1:2000) данные территории не рассматривались. Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план разрабатывается не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию. С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса). В действующей редакции ст. 23 Градостроительного Кодекса РФ под Генпланом муниципалитета пони- мается его утверждаемая часть и материалы по обо снованию, однако в утверждаемой части содержится всего лишь положение о территориальном планировании и 3 карты, что явно недостаточно для полноценного процесса. Муниципалитеты подходят к решению проблемы по-разному. Так, в Екатеринбурге совместно со стратегическим планом разрабатывается стратегия пространственного развития. Эксперты уже обращают внимание на эту проблему . Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет. Случаи согласования можно разделить на 4 группы - в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования - Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район. Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти раз- личного уровня. На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст. 8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки: Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти:
Современный этап развития территориального планирования в РФ Современный этап развития территориального планирования и градостроительного регулирования связан с формированием комплексной системы стратегического планирования в РФ. Ее создание предусмотрено в рамках принятого в 2014 году закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» . Основная отличительная черта нового документа - он выстраивает четкую и логичную систему стратегического планирования в России. Обратная сторона этой четкости - жесткость. Закон подразумевает замкнутый список документов (их 28 типов), относящихся к системе стратегического планирования РФ, и дает описание содержания каждого из них. Таким образом, территориальное планирование и градостроительное регулирование становится элементом общенациональной системы стратегирования, в идеале предполагающей взаимоувязку целей и инструментов различных государственных политик. Типология документов выстраивается законом в единую систему по трем основным измерениям. Первое, территориально-иерархическое, включает федеральный, региональный и муниципальный уровни стратегического планирования. При этом становится очевидно, что процесс стратегического планирования в России - прерогатива федерального уровня. К верхней ступени законом отнесены 16 из 28 типовых документов, семь пунктов приходятся на уровень субъекта - федерации, на муниципалитет - лишь пять. Однако в этой логике присутствуют исключения. Первое - закон предусматривает возможность разработки стратегий не только в рамках административно- территориальных границ субъекта РФ: вводится понятие макрорегиона, объединяющего территории двух и более субъектов РФ, а также появляется возможность для выработки стратегии части территории субъектов РФ, что позволяет учесть формирование сложных территориальных структур - агломераций, свободных экономических зон, кластеров и т.п. Второе исключение - отраслевой разрез территориального измерения. Второе измерение, предлагаемое новым законом стратегическом планировании, определяется в зависимости от характера управляющего воздействия. Первая группа - нормативные акты в сфере целеполагания. Вторая группа в этом измерении - прогнозные документы. Третья группа - планы и программы, которые разрабатываются на всех уровнях власти и всеми ведомствами исполнительной власти. Такие бумаги утверждают планы и программы деятельности исполнительной власти в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленной на достижение заданных целей приоритетов. В рамках второго измерения (классификация по управляющему воздействию) также имеется небольшая оговорка: предлагаемая троичная классификация эксплицитном виде приписывается законом только федеральному и региональному уровню. Документы же муниципального уровня закон о стратегическом планировании представляет как синкретические. Третье измерение - временное. Все стратегические документы разрабатываются либо на среднесрочную (от трех до шести лет), либо на долгосрочную (более шести лет, как правило - двенадцать) перспективу. С учетом вышеназванных группировок, система документов стратегического планирования представлена в табл. 3. Выводы. Текущие и перспективные задачи совершенствования территориального планирования. Следует признать, что несмотря на несомненный прогресс в формировании нормативно-правовой базы, в течение переходного периода не были решены многие проблемы территориального планирования и градостроительного регулирования. Так, авторы проекта Градостроительной доктрины РФ в числе таких проблем отмечают:
В качестве первоочередных мер по реализации градостроительной политики и градостроительной стратегии предлагается на государственном уровне:
Впрочем, вполне вероятно, что проекты ученых экспертов в сфере градостроительной политики останутся нереализованными. И здесь, на наш взгляд, серьезные риски связаны с реализацией активно обсуждающейся в последнее время идеи централизации государственного заказа в сфере капитального строительства. Табл. 3. Система документов стратегического планирования,
В Послании Президента Федеральному собранию объекты, которые возводят за счет средств федеральному Собранию - (2015 г.) В. В. Путин подверг критике нынешнюю систему строительства гражданских объектов за счет средств федерального бюджета. В частности, было отмечено, что необходимо «поэтапно создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строитель ной документации, выбору подрядчиков. Это позволит преодолеть сегодняшний разнобой в стоимости строек, даст существенную экономию в расходовании государственных средств на капитальное строительство, как показывает опыт, от 10 до 20 процентов. Такая практика должна быть распространена на все гражданские объекты, которые возводят за счет средств федерального бюджета» . В перечне поручений Президента по реализации Послания (№ Пр-2821) было указано, что Правительству необходимо до 1 марта 2015 года представить предложения о поэтапной централизации функций технического заказчика в сфере капитального строительства объектов гражданского назначения, осуществляемого за счет средств федерального бюджета. В качестве федерального заказчика должен был выступать строительный трест, созданный при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ - ФАУ «Роскапстрой». Новая организация предполагалось будет контролировать весь строительный цикл: ее наделят полномочиями по организации подготовки документации по планировке территории, проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, определению предельной стоимости строительства, выбору подрядчиков и даже вводу объекта в эксплуатацию. Ситуация складывалась крайне неоднозначная неопределенная. Ряд экспертов утверждали, что новая схема снизит коррупционные риски при выделении финансирования государственным распорядителям бюджетных средств, будет способствовать «выравниванию» цен на сходные объекты капстроительства. Другая часть экспертов наоборот, акцентировала внимание на недостатках обсуждаемых проектов, а именно: Увеличение коррупционных рисков, так как новая структура обладала бы сверхполномочиями, полностью забирая контроль над строительством, и осваивая по сегодняшним оценкам порядка 1 трлн. руб. ежегодно; Ликвидация институтов самоуправления в сфере гражданского строительства, так как в результате субъекты РФ могут лишится прав планировать развитие собственной территории, выдавать разрешение на строительство и вводить объекты в эксплуатацию. И мы в данном случае склонны согласиться с мнением последней группы экспертов и присоединится их отрицательным оценкам. Именно эта точка зрения в конечном итоге возобладала и «мегатрест» так и не был создан. Таким образом, 2015 год не стал годом «Великого перелома» в сфере территориального планирования. Определенную роль здесь сыграло и ухудшение экономической ситуации в стране, что затрудняет реализацию новых государственных проектов. Каким образом будет развиваться система территориального планирования в этих новых условиях, мы сможем наблюдать уже в ближайшем будущем. 1 Статьи Тургель И. Д. и Власовой Н. Ю., Абилова А. Ж., Batunova E., вошедшие в раздел «Теория и методология управления пространственнымразвитием», подготовленыврамкахпроекта “Urban reconfigurations in post-Soviet space” (Leibniz Institute for Regional Geography, Germany) 2 См.: Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1926. № 65. Ст. 512. 3 См., например: Муравьев В.П.,Успенский С.В. Методологические проблемы планирования городского расселения при социализме. Л., 1974; Борщевский М.В.,Успенский С.В.,Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и эко-номического планирования. М., 1975; Перспективное планирование экономического и социального развития города. Методиче-ские рекомендации. М., 1977; Малес В.Н.,Панченко Е.Г.,Сенченко В.И. Комплексное планирование экономического и социаль-ного развития городов и районов. М., 1978; Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города. М., 1980; Методология социально-экономического планирования города. Л., 1980. Литература
Bibliography
Main stages of spatial planning of urban development in RussiaPurpose. Identification and description of stages of territorial planning system formation of municipal developmentin Russia in the Soviet and modern periods. Methods. Genetic techniques, logical, systematic and comparative analysis are used in the study. Empirical base ofthe study was the complex of normative-legal acts in the field of spatial planning and urban development in Russia in the Soviet and post-Soviet periods Results and practical significance. The paper reveals the stages of territorial planning system formation in the Rus-sian Federation taking into account the state of the real estate market and the key parameters of the existing models of legal regulation. Special attention is paid to the analysis of the territorial planning urban development in the system of strategic planning of the country socio-economic development. The obtained results can be implemented in the process of manage-ment decisions and used for improving territorial planning of urban development in Russia and other post-soviet countries. Scientific novelty. The specificity of interaction of state government and local self-government at different stagesof system of urban development planning is revealed. The role and the place of spatial planning in the emerging system of strategic planning of socio-economic development is described. The problem of improving the territorial planning of urban development in the short and long term is discussed. Key words: | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Понятие, предмет и задачи территориального планирования Территориальное планирование - это теория и практика наиболее рациональной организации территории и размещения в ее пределах производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Основывается на учете пространственных территориальных закономерностей размещения природных, социальных и экономических явлений и их взаимодействий. Комплексное территориальное планирование включает организацию территории с учетом социально экологических потребностей: v промышленного производства, v сельского хозяйства, v селитебных, v коммунальных, v транспортных, v рекреационных, v экологических и др. Территориальное планирование ведется на приоритетах геоэкологической стабилизации территории и (как правило) включает территориальное экологическое планирование (планирование экологической инфраструктуры). 1
Процесс территориального проектирования осуществляется деятельностью государственных органов, юридических и физических лиц. Работы осуществляются по комплексному проектированию территориальных объектов всех уровней - от национального до локального, включая проектирование отдельных объектов в целях рациональной организации территории, эффективного развития производительных сил, решения социальных и экологических задач. Территориальное проектирование охватывает разработку: v. Генеральной схемы расселения на территории страны, vсхем и проектов районных планировок, vгенеральных планов городов и сельских поселений, vпроектов промышленных и рекреационных зон, vотдельных предприятий, vжилых районов и массивов, vорганизация транспорта и улично дорожной сети, vкоммунального хозяйства и др. Одними из актуальных вопросов территориального планирования являются вопросы охраны и рационального использования окружающей среды, в частности организация средообразующего каркаса устойчивого развития региона. 2
Территориальное планирование развивается как теория и практика наиболее рационального размещения на территории данного района производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Территориальное планирование призвано конкретизировать на местности, с «привязкой к территории» прогнозы, программы и планы развития районных народнохозяйственных комплексов, существенно их дополняя. 3
Основные задачи планировки и застройки территории: vобоснование будущих потребностей и определение преобладающих направлений использования территорий; vучет государственных, общественных и частных интересов при планировке, застройке и ином использовании территорий; vобоснование распределения земель по целевому назначению и использование территорий для градостроительных нужд; vобеспечение рационального расселения и определение направлений устойчивого развития населенных пунктов; vопределение и рациональное расположение территорий жилищной и общественной застройки, промышленных, рекреационных, природоохранных, оздоровительных, историко культурных и иных территорий; vобоснование и установление режима рационального использования земель и застройки территорий, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность; vопределение территорий, представляющих особую экологическую, научную, эстетическую, историко культурную ценность, установление предусмотренных законодательством ограничений на их планировку, застройку и иное использование; vохрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. 4
Территориальные объекты планирования: административно территориальные образования (государство, автономные республики, административные области и др.), отдельные части территории этих образований (зоны свободного экономического развития), экономические сельскохозяйственные районы, городские и сельские поселения, рекреационные зоны. Проектируемые территории – очень сложные социально экономико природные системы (геосистемы) 5
Особенности объектов территориального планирования v Разнокачественность и разнотипность элементов (экономических, природно ресурсных, экологических, общественных, культур ных и др.), составляющих системы, аличие прямых и обратных связей, цепных реакций. н v Динамизм (различные темпы развития составных частей). Цепная реакцию в результате изменения внешних факторов. v Нелинейный характер развития системы, проявляющийся в ее стохастичности (вероятностный характер изменений и ненадежность прогнозов) и наличии неопределенности (недостаточность и искажение информации, незнание, неизбежность свойств развития системы). v Инерционность – отдельные звенья наращиваются на каркасе системы, которая изменяется значительно медленнее по сравнению с формирующими ее факторами. v Полииерархичность, сочетающаяся с изменением характера координации и субординации подсистем и элементов). v Наличие противоречий и конфликтов между составными частями системы по причине ограниченности ресурсов (в первую очередь – территории). v Наличие большого «лага запаздывания» момента реализации проектных решений по отношению к моменту конструирования системы. v Невозможность реального эксперимента. Возможность лишь имитационного моделирования и прогноза. 6
Основные нормативно-правовые документы v Градостроительный кодекс РФ; v Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; v Земельный кодекс РФ от 25. 10. 2001 г. ; v Лесной кодекс РФ от 04. 12. 2006 г. ; v Водный кодекс РФ от 03. 06. 2006 г. № 74 ФЗ; v Федеральный закон от 29. 12. 2004 г. № 191 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 21. 12. 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ; v Федеральный закон от 25. 10. 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 25. 06. 2002 г. № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия» ; v Федеральный закон от 14. 03. 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ; v Постановление Правительства РФ от 24. 03. 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований» ; v Постановление Правительства РФ от 25. 12. 2006 г. № 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования» и др. 7
Связь территориального планирования с другими науками v. География: Ø экономическая география, Ø некоторые разделы физической географии (прежде всего, ландшафтоведение), Ø геоэкология, Ø картография и др. v. Экономика v. Градостроительство (технико экономические основы перспективного развития и планировки населенных мест, выбор территории для строительства), v. Экология человека 8
Связь с географической наукой vразработка программ и методики изучения территории, vсбор и систематизация имеющихся данных о территории, vэкспедиционные обследования, обработка и сводка материалов обследования, vподготовка картографической основы, vподготовка проектных предложений территориального планирования, vэкологическое обоснование схем и проектов терпланирования, vпрогноз изменения экологической ситуации после введения в действие планируемого объекта, vпланирование и осуществление природоохранных мероприятий. 9
Связь с гигиенической наукой и практической деятельностью санитарных органов vустановление правил, норм и рекомендаций по выбору территории для производственных предприятий, жилых массивов и мест отдыха. Связь с градостроительством vиспользование проектов планировки населенных мест, vиспользование перспектив развития и реконструкции других населенных мест, развивающихся в том же районе. 10
Опыт территориального планирования в США Задачи: v выяв ление потенциальных возможностей развития хозяйства тдельных районов с целью о использования их ресурсов, охраны их природных богатств, осуществления «больших работ» по строитель ству крупных водохозяйственных или энергетических ооружений; с v решение проблем упорядочения стихийно скла дывающихся скоплений городов (в районах Нью Йорка, Филадельфии, Чикаго, Детройта, Кливленда, Питтсбурга, Лос Анджелеса и др.). Существующие Руково дство проектно планировочными работами районные возложено на специально планировочные схе мы: создаваемые по отдельным vштата Массачусетс, рай онам ланировочные п v. Лос Анджелеса, v. Вашингтона, комитеты. v. Фила дельфии, В Нью Йорке в 1929 г. v. Чикаго, образована ассоциация v. Нью Йорка, районного плана города и vдолины р. Теннесси прилегающей к нему зоны. и др. США. Концепция единого градостроительного развития страны Схема планировки Манхэттена, предложенная в 1807 г. 11
Опыт территориального планирования в Швейцарии Задачи: v расширение инфраструктуры, v повышение качества жилищных условий, v повышение качества образования, культуры и др. На федеральном уровне развиваются общие направления организации территории: v тенденция к соединению городов Швейцарии через общественные и частные пути сообщения, сети телекоммуникаций с использованием существующих инфраструктур; v разработка центров разгрузки в больших агломерациях; v развитие основных центров в пределах железнодорожной сети; v интенсивное развитие поселений через систему ограничений и рационального использования имеющегося застроенного пространства; v сохранение и качественное развитие сельского хозяйства. На уровне контонов: v планирование и координация всех видов деятельности (координация с общинами). На уровне общин регулируется использование и застройка вместе с частными собственниками; частные собственники и инвесторы вместе с общинами формируют элементы застройки и определяют: v цель, место и направление использования земельного участка; v зонирование поселка и его изменение во времени. 12
Опыт территориального планирования в Швейцарии Стратегия территориального планирования в Швейцарии – совместная работа участников этого процесса всех уровней. Коммунальное территориальное планирование базируется на идеальной модели территории, полученной при совместной работе специалистов с политиками и населением. С помощью идеальных моделей разрабатывается коммунальное нормативное планирование, которое является инструментом координации актуальных тенденций развития территории. План Рапперсвиля 13
Опыт территориального планирования в Англии 1920 1940 е гг. – период интенсивного развития работ по районной планировке Комитеты по районной планировке формируются из представителей местных органов Разработаны районные планировочные схе мы для: v. Донкастера, v. Манчестера, v. Ланкастера, v. Честерфилда, v. Восточного Кента, v. Западного Кента, v. Розерхема, v. Бредфорда и Лидса, v. Брайтона, vдолины р. Клайд (Глазго и окружающий его район) и др. В период второй мировой войны под руководством Аберкромби разработан план Большого Лондона, охвативший прилегающие к городу территории. На основании закона 1948 г. , схемы районной планировки («Планы развития») составлялись в границах крупных административных делений (графств) и охва тили почти всю территорию Англии. 14
Опыт территориального планирования в Чехословакии В 1954 году учрежден Государ ственный институт районной планировки Праге. в Несколькими годами позднее был учрежден Госу дарственный институт районной планировки в Братиславе. Задача: разработка на основе плана развития народного хозяйства страны проектов районной планировки территорий, представляющих единое целое по политическим, экономическим или природным условиям, координация нового строительства с уже существующими хозяйственными комплексами и насе ленными местами, в наиболее разумном «вписывании» новых объектов в сложившуюся ситуацию. Проекты районной плани ровки лужили основой правильного и коор динированного размещения всех видов строительства с для обеспечения всех перспективных интересов района в це лом. Составлены проекты районной планировки многих важнейших районов страны: v Остравско Карвинского угольного бассейна, v Мостецкого (Северо Чешского) буроугольного бассейна, v Соколовско Хебского буроугольного района, v бассейна лигнита и сельскохозяйственного района в Южной Моравии, v при брежных айонов Эльбы - Огрже - Влтавы (для рационального раз мещение ромышленности и в развитии жилых р п районов вдоль рек), v района Высокие Татры (решение проблем размещения мест отдыха и эффек тивного использования природных факторов), v зон влия ния овых гидроэлектростанций н и др. 15
Опыт территориального планирования в других странах В Германии еще до второй мировой войны район ными планировочными схемами были охвачены промышленные районы: v. Рурский, v. Средне Германский, v. Западно Саксонский и др. Наиболее известную и интересную работу представ ляет собой айонная планировка Рурского р индустриаль ного района, в котором сосредоточено большое количе ство угольных шахт, металлургических, химических, машиностроительных заводов и других предприятий. Работой по планировке Рурского района руководил Союз по расселению Рурского угольного округа, в состав ко торого входили представители муниципалитетов, про мышленных округов, научных учреждений. Во Франции схемы районной планировки разрабаты ваются для многих районов страны. Наибольшей изве стностью пользуется хема по с расширению Парижа. Зада чи схемы: разуплотнение Парижа, развитие сети Реконструкция Парижа пригородных парков, охрана ландшафта. по плану барона Оссмана
История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Довоенный период Б. В. Сакулин, И. А. Фомин, Л. А. Ильин, А. П. Иваницкий В. Н. Семенов (Институт градостроительства академии архитектуры СССР) – 1913 г. , проект крупного поселка для служащих Московско Казанской железной дороги у ст. Прозоровская 1927 г. «Бюро по планировке городов» – проекты планировки Астрахани, Куйбышева, Брянска, Минска и др. 1931 г. «Гипрогор» – проекты планировки Сталинграда, Апшеронского полуострова и Баку и др. 20 30 е годы план ГОЭЛРО – строительство системы крупных районных электростанций на базе дешевых источников энергии, центров крупных промышленных комплексов, формированию которых предшествовало проектирование типа районной планировки. Проекты крупнейших угольных центров страны: v Кузбасс (1934 1936 гг.), v Донбасс (1940 1946 гг.), важнейших рекреационных районов: v Южный берег Крыма (1932 1937 гг.), v Кавказские Минеральные Воды (1937 1938 гг.) и др.
История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Послевоенный период Программа Ангаро Енисейского комплекса каскадов ГЭС на Ангаре и Енисее со строительством на их базе алюминиевых, лесоперерабатывающих, химических и др. заводов Выполнены схемы районной планировки vзон влияния Братской, Красноярской, Саяно Шушенской, Усть Илимской, Богучанской ГЭС, v. Иркутско Черемховского и других промышленных узлов. 1960 е годы Районной планировкой была охвачена вся территория активного хозяйственного развития страны. Программа освоения Западно Сибирского нефтегазопромышленного района Разработаны планировки районов Тюменской и Томской областей. 18
История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР В 1970 -е годы были начаты разработки генеральных концепций развития (генеральных схем) и расселения на всесоюзном, республиканском уровнях и на уровне экономических районов/макрорегионов. Переход к комплексному развитию и размещению производительных сил и расселения, использованию экономического потенциала регионов в целом. На основе предложений районной планировки были v размещены крупные промышленные комплексы в Братске, Волжском, Тольятти, Набережных Челнах, Усть-Илимске, Саяногорске, Зиме и других городах; v выявлены удобные строительные площадки, благоприятные для размещения новых городов; v разработаны проекты развития крупнейших городских агломераций; v получили развитие прогрессивные предложения по освоению ресурсных районов, в том числе богатых запасами нефти, газа, угля, рудами цветных и черных металлов, древесиной, гидроэнергией; v выполнены многочисленные проекты развития курортных и горно туристических районов. Были разработаны программа строительства Байкало-Амурской железно-дорожной магистрали (БАМ) и План развития г. Свердловска, программа развития Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса (КАТЭК) 1972 г. В связи с этим разрабатывались: v Генеральная схема районной планировки зоны влияния БАМ, включавшая проектирование 14 территориально производственных комплексов (ТПК) вдоль магистрали и нескольких десятков городов и городских поселков, расположенных в пределах этих ТПК; v Территориальная комплексная схема охраны природы (Тер. КСОП) зоны влияния БАМ, в которой были отражены основные природоохранные, экологические проблемы указанной территории и намечены пути их решения; v Проектно планировочные работы разрабатывались КАТЭКа, особенно его западной части – Причулымского промышленного района 19
История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР 1980 -е и 1990 -е годы В союзных республиках СССР разработаны проекты районной планировки для более 3000 административных районов. Разрабатывались важнейшие схемы и проекты районной планировки: vпромышленных агломераций (Тольятти - Жигули, Набережные Челны, Богучаны), vряда областей Сибири и Центральной России, в т. ч. Московской области, vрекреационных районов Кавказских Минеральных Вод, Большого Сочи и др. 20
История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР К началу 90 -х годов в союзных республиках СССР были разработаны проекты районной планировки для более чем 3000 административных районов. Кроме уже названных выше, в различные периоды разрабатывался ряд крупных региональных программ, охватывавших обширные территории, например по освоению целинных земель в районах Северного Казахстана, юга Западной Сибири и Урала, полезащитного лесоразведения в районах Черноземного центра, развития сельского хозяйства в Нечерноземной зоне, мелиорации засушливых земель в районах Нижнего Поволжья, в Узбекистане и др. , которые также предполагали разработку районных планировок в соответствующих регионах. В СССР к началу 90 х годов ХХ века сформировалась весьма сложная иерархическая система научно проектных работ по градостроительству, включившая: v Генеральную схему расселения на территории СССР; v Региональные схемы расселения союзных республик и крупных экономических районов; v Схемы и проекты районной планировки; v Генеральные планы городов. 21
Генеральная схема расселения на территории СССР Создана в 70 х годах XIX в. Представляла собой впервые разработанную долгосрочную концепцию развития системы населенных мест в масштабе страны. Предусматривала решение наиболее крупных проблем расселения, включая расчеты и прогнозы, связанные с формированием расселения на 15 20 лет. Была направлена на достижение следующих целей: 1. Создание градостроительных условий для всестороннего развития человека: v сдерживание роста населения крупнейших городов и улучшение условий проживания; v активизация развития и повышение уровня благоустройства и культурно бытового обслуживания населения малых и средних городов и поселков городского типа, имеющих необходимые предпосылки для роста; v повышение пространственно временной доступности крупных научно образовательных и культурных центров страны для населения малых и средних городов, поселков городского типа и Принципиальная схема расселения в СССР сельских поселений; v обеспечение более пропорционального, сбалансированного развития сети населенных мест с преодолением различий в уровне культурно бытового обслуживания населения и благоустройства в городах различной величины и народнохозяйственного профиля; v создание условий расселения, благоприятствующих существенному повышению уровня культурно бытового обслуживания и благоустройства сельских поселений; повышение доступности зон отдыха для населения городов и поселков различной величины и народнохозяйственного профиля. 2. Развитие городов и поселков с учетом охраны и улучшения окружающей среды: v создание условий расселения, благоприятствующих росту концентрации производства и городов без увеличения уровня загрязнения окружающей среды; v сохранение от застройки и перегрузки участков с ценным природным ландшафтом с учетом развития городов и роста интенсивности туризма; v предотвращение нарушений и восстановление экологического равновесия в городских агломерациях и других районах интенсивного городского развития, а также курортных зонах; предотвращение срастания населенных мест и сохранение лесопарковых зон и других зеленых насаждений в городах и прилегающих к ним районах. Недостатки Генеральной схемы расселения на территории СССР: v необязательностью рекомендаций и вообще градостроительных решений схемы для министерств и ведомств; v слабость территориального управления; v отсутствие органов, регулирующих развитие естественно сложившихся поселенческих структур, таких как агломерации или урбанизированные районы.
Региональные схемы расселения Цели и задачи региональных схем расселения союзных республик и крупных экономических районов адаптированы для конкретных регионов Региональная схема расселения должна содержать: vоценку ресурсного потенциала и комплексный анализ территории, vвыявление проблем развития, vпрогноз формирования систем расселения и организации территории в специфических условиях региона, vпредложения по развитию инженерно транспортных инфраструктур, vсохранению природного и историко культурного наследия в границах проектируемого региона с учетом интересов административно территориальных единиц, входящих в границы проектируемого региона. 23
Районная планировка Задача районной планировки – разработка рациональной планировочной организации территории в целях обеспечения оптимальных условий для развития производства, совершенствования существующих и создание новых систем расселения, межселенного обслуживания населения, охраны окружающей среды, сохранения памятников материальной культуры, защиты населенных пунктов и территорий от опасных геологических и гидрогеологических процессов с учетом эффективного и комплексного использования природных, энергетических, материальных и трудовых ресурсов. Схемы и проекты районной планировки позволяли осуществлять: v размещение и проектирование новых, расширение и реконструкция существующих объектов: o промышленных, Структурная схема районной планировки Москвы и области: o промышленно энергетических, 1 - граница Москвы; 2 - лесопарковый защитный пояс; 3 - пригородная зона Москвы; 4 - граница Московской области; o агропромышленных, 5 - местные системы расселения во внешней зоне Московской области, 6 - города - производственно-общественный центры o предприятий строительной индустрии и других народнохозяйственных местных систем расселения; 7 – города - областные центры комплексов, o курортов зон массового отдыха и туризма и других крупных объектов и связанных с ними городов и других населенных пунктов, o магистральных и внутрирайонных инженерных и транспортных коммуникаций и сооружений Схема районной планировки содержала принципиальные решения по функциональному зонированию территории, взаимоувязанному комплексному размещению основных объектов народного хозяйства и расселению населения с определением масштабов развития населенных пунктов, по пригородным и зеленым зонам городов, инженерному оборудованию, защите городов от опасных геологических и гидрогеологических процессов, охране окружающей среды и 24 памятников истории и культуры.
Генеральный план Проектными работами по развитию городов занимался проектный институт – Гипрогор – с филиалами в Ленинграде, Харькове. Основное внимание уделялось проектированию промышленных объектов, зачастую без утвержденных проектов населенных мест, что привело к возникновению следующих проблем: v появление отдельных поселения, располагавшихся в отрыве от основного города; v строительство жилых кварталов в санитарной зоне предприятий, не отвечающей нормальным санитарно гигиеническим условиям. К 60 м годам ХХ века была сформулирована государственная нормативно градостроительная документация, на основе которой развивались отдельные территории и населенные пункты (в том числе города) на всем пространстве страны. Среди нормативных документов особая роль принадлежит строительным нормам и правилам (СНи. П). В 1960– 1980 е годы широкое распространение получили генеральные планы сельских поселений. Основной приоритет при этом – преобразование колхозных деревень и сел в укрупнённые населённые пункты городского типа, для этого ставились следующие задачи: v переход сельского хозяйства на индустриальную основу; v создание аграрно промышленных комплексов и объединений; v расширение межхозяйственных и межотраслевых связей; v интенсификация трудовых и культурно бытовых контактов городского и сельского населения; v развитие дорожной сети и транспорта. При создании генерального плана решались следующие задачи: v функциональное зонирование территорий; v организация транспортных и пешеходных связей внутри посёлка, а также с соседними пунктами, с с/х угодьями и отдельно расположенными производственными комплексами, фермами и др. ; v целесообразное расположение жилой и производственной застройки, зданий общественного назначения; формирование общественного центра; v организация досуга и отдыха. 25
Градостроительный кодекс РФ Декабрь 1991 г. Распад СССР – перестала существовать единая система территориальной организации и планирования. Градостроительная политика стала «давать сбои» . Последствия: v хаотичный характер развития и использования территории в региональных масштабах; v деградация сельхозземель; v неконтролируемое дачное и коттеджное строительство без необходимых социальной, транспортной и инженерной инфраструктур; v значительный износ инженерных сетей; v недостаточный уровень развития транспортных магистралей. Градостроительный кодекс РФ принят в декабре 2004 г. Согласно документу, любая территория должна иметь разработанные и утвержденные на уровне Министерства регионального развития РФ документы, регулирующие градостроительную деятельность – от Схем терпланирования субъектов РФ и муниципальных районов до Генеральных планов развития городов. Градостроительный кодекс обязателен для всех администраций: v субъектов РФ, v муниципальных районов, v городских округов, v городских и сельских поселений. Кодексом предписана реализация подобных проектных предложений. Согласно Градостроительному кодексу РФ, территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 26
Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Природные факторы Территориальное планирование определяется природными условиями выбранной территории: v природной зоной (тип и характер строительства, количество средообразующих ресурсов); v геолого геоморфологическими условиями (выбор территории или площадки для того или иного вида деятельности и строительства, тип конструкции зданий и сооружений и др. ; v сейсмичностью территории (определяет приоритетность использования, необходимость противосейсмичных мероприятий: дома строятся с противосейсмическим каркасом, выбираются соответствующие строительные материалы и др.); v природными ресурсами (наличием полезных ископаемых, и рекреационных и иных ресурсов); v экологическим состоянием территории (в т. ч. фоновое загрязнение, характер переноса загрязняющих веществ и др.) – ограничивает развитие территории, предусматривает проектирование стабилизирующих окружающую среду мероприятий и др. Социально-экономические факторы v количество и плотность населения, наличие трудовых ресурсов для данного вида деятельности и др. ; v уровень промышленного развития – способствует расселению, развитию вспомогательных и обслуживающих отраслей промышленности, но высокий уровень промышленного развития ограничивает рост этого региона (за счет процессов саморазвития); v инфраструктура – транспортная сеть, коммуникации и т. п. 27
Ландшафт, его свойства Ландшафт - это относительно однородный участок земной поверхности, в пределах которого все природные компоненты (приземный слой атмосферы, растительность, почвы, наружная часть литосферы и др.) и деятельность людей взаимосвязаны и взаимообусловлены. В настоящее время сложилось несколько определений термина. Природный ландшафт (условно коренной) – это ландшафт, сформировавшийся и существующий под влиянием только природных факторов, практически не испытывающий влияния деятельности человека. Во второй группе определений ландшафт рассматривается как территориальная система, в которой взаимосвязаны как природные, так и антропогенно техногенные элементы – антропогенный или культурный ландшафт. Антропогенные ландшафты по Ф. Н. Милькову - это или созданные человеком ландшафты, или природные ландшафты, в которых хотя бы один компонент природы изменен хозяйственной деятельностью человека К антропогенным относят широкую группу ландшафтов как сознательно и целенаправленно созданных человеком для выполнения тех или иных социально экономических функций, так и возникших в результате непреднамеренного изменения природных ландшафтов. 28
Ландшафт, его свойства Компоненты природной среды. Согласно Федеральному зако ну «Об охране окружающей среды» - то: э v земля, v недра, v почвы, v поверхностные и подземные воды, v атмосферный воздух, v раститель ный животный мир и иные организмы, и v озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечива ющие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Данное определение включает те природные компоненты, кото рые являются бъектами о природоохранного или экологического права. Компоненты ландшафта - это вещественные составные ча сти андшафта: л v атмосферный воздух (в пределах тропосферы), v поверхностные и подземные воды, v горные породы (в пределах верхнего слоя литос феры), v почвы, v растительный и животный мир. В состав антропо генного ландшафта входят, кроме того, различные объекты, оздан ные с людьми (здания и сооружения, посевы культурных растений, археологические артефакты и др.). Окружающая среда, окружающая человека среда - совокуп ность природных, антропогенных, природно антропогенных объек тов и факторов, окружающих человека и воздействующих на него. Более широкое понятие, чем природная среда, поскольку вклю чает социальные и технические компоненты. 29
Ландшафт, его свойства Функции ландшафта. Общественные и социально экономические: vресурсная (ресурсосодержащая, ресурсовоспроизводящая), vэкологическая (среда жизни и деятельности общества, сохраняющая генофонд, принимающая и перерабатывающая отходы), vэстетическая (источник эстетических потребностей человека). Потенциал ландшафта - характеристика меры воз можного (потенциального) выполнения ландшафтом социально эконо мических функций, отражающая его способности» в удовлетворении различных « потребностей общества. Зависит как от его природных свойств, так и от направления и форм существую щего хозяйственного использования. Рассматривается с социально экономической, хозяйственной, функциональной точек зрения, как способность ландшафта удовлетворять градо строительные, рекреационные, сельскохозяйственные и прочие потребности общества. Потенциал ландшафта в пространстве распределен неравномерно, что связано со сменой характера ландшафтной структуры в прост ранстве, зависимостью потенциала от свойств рельефа и других компонентов ландшафта. 30
Ландшафт, его свойства Ландшафтная структура vполифункциональная – пригодна для разных видов использования (равнина пригодна для любых видов строительства, сельскохозяйственного использования и т. д.), vмонофункциональная – пригодна только для одного вида использования (высокогорье – альпинизм). Потенциал ландшафта изменяется и во времени. Это определяет ся технологическим, культурным, научным, экологическим и другими уровнями развития общества, а также сменой его потребностей. Выделяют ландшафтный потенциал для застройки - наличие в ландшафте подходящих по природным условиям площадей для застройки жильем, коммуника циями и т. д. Таким образом, перед проектированием необходимо дать оценку ландшафтного потенциала, определить функции ландшафта, его возможности (какой вид природопользования даст максимальный эффект). На базе потенциала ландшафта определяют его устойчивость и нормы хозяйственных нагрузок. 31
Ландшафт, его свойства Учет естественной структуры ландшафта при территориальном планировании Все геосистемы, являясь целостными образованиями, обладают территориальной организацией. В природных геосистемах она обуслов лена изменением связей и сочетаний природных компонентов или более мелких геосистем (меньших по площади территориальных участков). Естественный ландшафт имеет определенную исходную структуру, которая в дальнейшем, при застройке территории имеет господствующее значение и является системообразующей в развитии целостной природно социально экономической системы вне зависимости от того, учли мы ее при планировании территории или нет. Морфологическая структура отражает не просто набор составных частей, но и целый комплекс процессов, протекающих внутри этих частей и между ними. Она одновременно отражает статику и динамику геосистемы. В морфологической структуре закрепляются только наиболее устойчивые и продолжительно существующие связи. Ее можно считать своего рода «историей в пространстве» , с помощью которой можно нередко раскрыть «историю во времени» , что необходимо для предсказания дальнейшего развития геосистемы под влиянием при родных или антропогенных факторов. Исследование структуры позволяет выделить устойчивые связи, проследить направление и интенсивность новых связей и состояний с тем, чтобы учесть их при составлении проектов. Сохранение структуры геосистем - показатель их устойчивости; изменения структуры свидетельствуют об их существенных изменениях. 32
Ландшафт, его свойства Для реальной системы характерна полиструктурность, т. е. одновременное наличие нескольких структур. Иерархическая структура интегральных геосистем обра зована сложным сочетанием природных, хозяйственных, технических, социально экономических элементов. Каждый участок территории может быть представлен как состоящий из геосистем нескольких рангов. Так, помимо морфологической, природные геосистемы обладают бассейновой структурой. В настоящее время широко развито понятие о речном бассейне, как о природной и природно хозяйственной системе, где основным связующим звеном является поток воды. Для бассейна характерна смена ландшафтных комплексов от его внешней водораздельной границы к руслу реки. Бассейновый подход широко применяется для целей территориальной организации и рационализации природопользования, особенно его фоновых видов, в частности, сельского хозяйства. В идеале поймы рек могут использоваться под сенокошение, рекреационную деятельность; надпойменные террасы, пологие водораздельные склоны – под пашни, пастбища, техногенные ландшафты (населенные пункты, дороги и т. д). В соответствии с удаленностью от русла, согласно существующему законодательству, выделяют: водоохранные зоны и прибрежно защитные полосы, зоны санитарной охраны, буферные зоны и др. Каждая из этих зон имеет свой режим природопользования. В верховьях бассейна потенциально наиболее экологически чистые ландшафты целесообразно использовать в рекреационных и иных целях, имеющих более высокие требования к окружающей среде, в низовьях, где распространены потенциально более загрязненные ландшафты, допускаются интенсивные виды природопользования.
Ландшафт, его свойства Пространственно-временной характер природных геосистем обусловлен: vизменением их структуры от места к месту (территориальная дифференциация), vсменой их состояний во времени (ритмические, циклические, эволюционные изменения, изменчивость и устойчивость). Смена этих состояний определяется главным образом процессами саморегулирования. Пространственно временные свойства интегральных (природно технических) геосистем обусловлены не только их природными территориальными и временными различиями, но и разным характером составляющих их технических систем, неодинаковым их функционированием и воздействием техники на природную составляющую. Важно то, что изменчивость и устойчи вость интегральных геосистем обеспечивается сочетанием процессов саморегулирования и управления. Воздействия на геосистемы приводят к ряду цепных реакций, аппликативных процессов и другим трудно прогнозируемым явлений, в частности, формированию геоэкологического поля (зоны влияния и развития деструктивных процессов) вокруг строящегося хозяйственного объекта. 34
Проектирование сочетаний геосистем Природно хозяйственные системы (ПХС) в дей ствительности часто тесно связаны друг с другом, воздействуют друг на друга. При территориальном проектировании обычно приходится иметь дело с сочетанием нескольких их типов. ПХС, располагающиеся на од ной территории, функционируют либо одновременно, либо попере менно со сдвигом во времени. В первом случае эксплуатируются одни и те же природные ресурсы, например один водоисточник для промышленных, коммунально бытовых и сельскохозяйственных целей. Во втором - используются разные природные составляющие геосистем (почвы для сельского хозяйства и рельеф для зимних видов спорта). ПХС разного вида, располагающиеся на одной территории, названы Г. Рихтером «синхронными» , в пределах одного природного комплекса - «дублирующими в пространстве» , функционирующие попеременно - «дублирующими во времени» . Отношения между различными геосистемами, объединенными в единую территориальную систему, могут быть нейтральными, соответ ствующими, т. е. дополняющими друга, и конкурирующими - препятствующими или ограничивающими возможности функциониро вания. Учет этих отношений особо важен при тер риториальном проектировании, цель которого - создание непротиво речивых структур природопользования. 35
Проектирование сочетаний геосистем Противоречия, называемые в практике территориального проектирования «конфликтными» , «проблемными» ситуациями, возникают, прежде всего, между различными землепользователями, занимающими определенное пространство. Возникают конкурентные отношения, которые приводят либо к смене типа геосистем, либо к их синхронному сосуществованию. Противоречия и конфликты между различными геосистемами возникают в результате таких неблагоприятных процессов, как: vрезкое сокращение запасов природных ресурсов из за неэкономного их использования; vнарушение механизма воспроизводства природных ресурсов; vухудшение качества и территориального перераспределения природных ресурсов; vзагрязнение окружающей природной среды; vсокращение числа редких и уникальных объектов природы и их исчезновение. 36
Проектирование сочетаний геосистем Вероятность возникновения конфликтов между типами геосистем, их характер и интенсивность зависят и от степени освоенности территории. В староосвоенных районах, где уже длительное время функционируют геосистемы, любые, даже незначительные новые воздействия могут резко усилить существующие, вызвать цепь необратимых последствий. В районах нового (первичного) хозяйствен ного освоения существуют условия для превентивного учета вероятных конфликтных ситуаций еще на стадии проектирования. Для правильной хозяйственной организации района необходимо верно установить: vсвойства и самоорганизующуюся структуру природной подсистемы vнаправление изменения во времени vтип хозяйственного использования территории (город, промышленный район, природно заповедный объект и т. д.) vвид использования (городской квартал, зона отдыха промышленное предприятие и др.) vнаправления изменения природной среды, включая развитие деструктивных процессов, (под воздействием строительства) vустойчивость ландшафта к данному виду деятельности vнормирование нагрузок vвыбор вида строительства (конструкций) и природоохранной инфраструктуры. 37
Проектирование сочетаний геосистем Сочетание природных и антропогенных ландшафтов При проектировании необходимо соблюдение соотношения баланса естественных и антропогенных ландшафтов. Это соотношение зависит от степени устойчивости территории и меняется со сменой природно климатических зон. Так, по Н. Ф. Реймерсу (1990), в степной и лесостепной зональных областях площадь интенсивно используемых земель не должна превышать 60 и 65 % территории соответственно, в горах и тундре – 20 %. Антропогенная преобразованность по Б. И. Кочурову (1993): Классификация земель по степени антропогенной нагрузки (АН) Соотношение площади мало тронутых или нетронутых Балл Виды и категории земель 6 Земли промышленности, транспорта, городов, поселков, инфраструктуры; хозяйственной деятельностью человека территорий к нарушенные земли площади сильно нарушенных горными разработками, Очень высокая 5 Пахотные земли Высокая 4 Пастбища промышленностью или транспортом земель показывает Средняя 3 Залежи, неудобья, солонцы, солончаки интенсивность антропогенной нагрузки. Низкая 2 Земли под водой, болота Степень АН Высшая Очень низкая 1 Природоохранные земли, леса, почво, водоохранные и другие виды лесополос, многолетние насаждения Интенсивность антропогенной нагрузки (АН) и значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Коэффициенты абсолютной (Ка) и относительной (Ко) напряженности эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории Баллы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Интенсивность (уровень) АН Почти полное отсутствие АН Минимальная Пониженная Умеренная Повышенная Максимальная Предельно максимальная Значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Ка Ко свыше 1. 40 свыше 5. 0 1. 01 1. 40 4. 1 5. 0 0. 81 1. 00 3. 1 4. 0 0. 61 0. 80 2. 1 3. 0 0. 41 0. 60 до 2. 0 0. 21 0. 40 38 до 0. 20
Сущность территориального планирования с ландшафтно-геоэкологической точки зрения Адаптивный процесс организации хозяйственной подсистемы (видов природопользования) с природной. Достигается за счёт: vсогласования хозяйственной подсистемы с природной, vнаучно обоснованной территориальной организации, vэкологической инфраструктуры, vбиопозитивного строительства, vбиопозитивных технологий и др. 39
Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Основные выводы 1. Планируемая хозяйственная подсистема должна быть совместима с природной. Первоначально необходимо определить потенциал ландшафта и функция места, а затем – направление использования и систему нагрузок. 2. Территориальное планирование невозможно вести без учета экологического состояния территории. 3. Хозяйственные объекты должны оптимально вписываться в структуру ландшафта (позиционно динамическую, парагенетическую, морфологическую, бассейновую и биоцентрически сетевую и др.). 4. Соблюдение закона необходимого разнообразия – территориальная система наиболее устойчиво функционирует в том случае, когда она максимально разнообразна как в горизонтальном так и в вертикальном отношении. То есть нужно при проектировании стремиться к разнообразию, тогда и отдача будет больше и ландшафт устойчивее. 5. Прогнозирование и учет прямых и косвенных последствий проектируемых объектов. Каждый объект имеет своё поле воздействия. Как правило, поле формируется за счёт деструктивных процессов (оползневых, карстовых, эрозионных и др.). 6. В структуре проектируемых ландшафтов обязательно наличие элементов экологической инфраструктуры (в том числе средообразующих комплексов). 7. Комплексное использование территории – отходы одного производства должны быть сырьем для другого. 40
Территориальные структуры и их типы Территориальное планирование базируется на выявлении и формировании различных типов территориальных структур или территориальной организации По Б. С. Хореву, территориальная организация общества есть сочетание территориальных структур – расселения населения, производства, природопользования, объединяемых структурами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества в соответствии с целями и на основе действующих в данной общественной формации экономических законов. В настоящее время разработан ряд теоретических моделей рациональной территориальной организации (Лаппо, 1978; Родоман, 1971 и др.): vхозяйства (техносферы), vнаселения (социосферы), vприродной среды (ландшафтной сферы), vприродопользования (системы «природа хозяйство»). Основополагающим выступает принцип рациональной функциональной организации территориального пространства жизнедеятельности человека. 41
Основные элементы природно-хозяйственной мозаики 1) Ареалы наибольшей концентрации населения, производства, инфраструктуры. Территориальная концентрация хозяйства принимает пространственные формы промышленно городских агломераций, урбанизированных районов, транспортных магистралей. Они образуют ядра, зоны и полосы максимальной хозяйственной нагрузки на природную среду – площадные и линейные геотехсистемы). 2) Биоцентры – средообразующие комплексы или «природно географические окна» – основа геоэкологического равновесия региона. Участкам, обладающим средообразующими функциями, целесообразно присвоение статуса особо охранемых природных территорий. 3) Транспортные магистрали – соединительные «коридоры» . Необходимы как для индустриально урбанизированных ареалов, так и для природных окон. Транспортно коммуникационные ленты соединяют хозяйственные ядра, биокоридоры соединяют биоцентры. Сеть биоцентров разных уровней и биокоридоров формирует каркас экологической стабильности территории (Low, 1982). Транспортные магистрали служат каналами техногенных геохимических миграций и распространения синантропных видов растений. Все линейные транспортные геосистемы играют роль мощных гидрологических, биогеохимических и экологических барьеров. 4) Буферные полосы разделяют территориальные участки с разными несовместимыми функциями. Это охранные зоны (буферные территории, оконтуривающие заповедники с целью нейтрализации антропогенного и техногенного воздействия), санитарно защитные зеленые зоны. 42
Закономерности размещения населенных пунктов Подчиняется определенным закономерностям, связанным с законом минимальных усилий, эффектами агломерации (Кристаллер, Леш, Гарнер, Шулер и др.), геометрией ландшафта. В человеческой деятельности проявляется стремление к агломерация для извлечения выгод, которые обеспечивают экономичность укрупнения. Многие виды деятельности оказываются эффективными только тогда, когда они сконцентрированы в дном месте. Решетка Кристаллера Агломерацию можно рассматривать как узлы экономического ландшафта, образующиеся благодаря центростремительным силам. Размещение населенных пунктов 43
Модель поляризованного ландшафта Б. Б. Родоман (1971) разработал принципы построения идеального культурного ландшафта. Идеальная теоретическая модель: на одном полюсе – урбано индустриальная среда, на другом – ООПТ (резерваты строгой охраны). Между двумя полюсами расположен ряд функциональных зон: v к урбано индустриальным землям прилегает агропромышленная зона земледелия и животноводства средней и высокой интенсивности с капитальными постройками, густой сетью дорог; v с резерватами строгой охраны соседствуют национальные и природные парки и другие территории с рекреационной функцией, перемежающиеся с сенокосами, пастбищами, участками ведения неинтенсивного лесного хозяйства. Однотипные функциональные зоны связаны между собой: v ООПТ – экологической инфраструктурой (непрерывная сеть «зеленых коридоров»), v города – транспортной инфраструктурой, рекреационные территории – сетью дорог, троп, приютов. Равновесие поддерживается за счет максимальной удаленности друг от друга различных по функциональному назначению природных и социальных объектов, расположенных на противоположных полюсах.
Модель поляризованного ландшафта Б. М. Эккель разработал на основе использования симметрично отраженного графа рационального жизненного цикла населения: отдых – жилье – санитарно защитная зона – производство. В качестве оси симметрии выступают «коридоры» инфраструктуры. Автор считал, что в целях улучшения условий жизни населения и организации рационального природопользования целесообразно располагать функциональные районы ежедневных жизненных циклов населения в виде ориентированных графов, где места жительства и основные места обслуживания размешались бы между местами работы и отдыха, причем должно быть предусмотрено сохранение подобной ориентации в процессе роста и развития систем взаимодействия природы, населения и техники. Это позволит оптимизировать городскую среду, улучшить экологическую ситуацию. Поляризованный ландшафт Б. Н. Эккеля В дальнейшем модель поляризованного ландшафта детализирована А. Г. Топчиевым Теоретическая модель (картоид) рациональной территориальной организации природопользования (системы «природа-общество») 45
Типы территориальных структур систем расселения В зависимости от типа ландшафта и истории формирования хозяйства региона можно выделить некие идеальные модели территориальных структур. а) Концентрический тип – равнинные территории с явно выраженным доминантным центром (промышленным, административным). Вокруг него в радиально концентрическом направлении формируются населенные пункты. Вторая концентрическая зона, как правило, имеет более развитые промышленные зоны. Основные транспортные нагрузки происходят как в радиальном направлении, так и по «кольцевым» направлениям. б) Полицентрический квадратно прямоугольный тип территориальной структуры – равнинные территории с длительной историей развития. Основные экономические центры примерно равномерно распределены, между ними формируются зоны экономического влияния. Основные магистрали соединяют центры экономического развития. в) Линейный тип формируется по природным условиям (вдоль русел рек, горных массивов). Система расселения в виде основных центров повторяет природный контур, вокруг них могут формироваться второстепенные центры. г) Полицентрический приморско фасадный тип региональной структуры – приморские регионы. Основные экономические центры – портовые и курортные города, расположенные вдоль морского побережья. Вокруг них формируются хинтерланды – зоны экономического влияния. Транспортные магистрали, идущие от портово промышленных центров в глубь суши, отличаются значительными грузо и пассажиропотоками. В то же время «продольные» магистрали, что соединяют приморские центры, как правило менее нагружены. д) Полицентрический центрально бассейновый тип – регионы с развитой горнодобывающей промышленностью. Сочетание экономических центров и городских агломераций формируется в бассейнах бессистемно вокруг центров горнодобывающей промышленности. Как правило, возникают значительные антропогенные и экологические нагрузки в пределах таких центров. е) Центральный тип – слабо освоенные территории. Хозяйственная деятельность локализована в местах разработки минерального сырья, заготовках древесины, оазисного земледелия и др. Основные типы 46 территориальных структур
Территориальное планирование. Основные понятия Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). 47
Территориальное планирование. Основные понятия Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Градостроительная документация – обобщенное наименование документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных образований и документации по планировке территорий муниципальных образований, иных документов, разрабатываемых в дополнение к перечисленным, в целях иллюстрации или детальной проработки принятых проектных решений с проработкой архитектурно планировочных решений по застройке территории, разрабатываемых на профессиональной основе. Задание на проектирование (градостроительное задание) – документ, содержащий требования к составу, содержанию и последовательности выполнения работ по разработке проектов генеральных планов, а также к их качеству, порядку и условиям выполнения в составе контракта (договора) на разработку проектов. Градостроительное регулирование – деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по упорядочению градостроительных отношений, возникающих в процессе градостроительной деятельности, осуществляемая посредством принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, утверждения и реализации документов 48 территориального планирования, документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.
Территориальное планирование. Основные понятия Нормативы градостроительного проектирования (федеральные, региональные и местные) – совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально бытового назначения, доступности таких объектов для населения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Инженерные изыскания – изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно строительного проектирования. Красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Объект капитального строительства (федерального, регионального и местного значения) – существующее и планируемое к строительству здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. 49
Категории земель Целевое назначение земель и их категории установлены Земельным кодексом РФ. Земли по целевому назначению подразделяются на: v земли сельскохозяйственного назначения; v населенных пунктов; v промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения; v особо охраняемых территорий и объектов; v лесного фонда; v водного фонда; v запаса. Границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации. По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам (по Градостроительному кодексу). В разделе о составе земель населенных пунктов позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить жилые, общественно деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. 50
Процесс и процедура территориального планирования согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации включает следующие этапы: v принятие решения о подготовке документов территориального планирования; v подготовка документов территориального планирования; v публикация документов территориального планирования; v согласование документов территориального планирования; v утверждение документов территориального планирования. Решение о подготовке документов территориального планирования некоторого административно территориального образования принимается главой администрации на основании утвержденного задания на разработку документов территориального планирования, подготовленного уполномоченными органами местного самоуправления в области градостроительной деятельности, выступающего и в качестве заказчика в процессе территориального планирования. Задание на разработку документов территориального планирования до его утверждения подлежит согласованию с уполномоченным исполнительным органом государственной власти более высокого административного порядка в области градостроительной деятельности. 51
Порядок подготовки документов территориального планирования Российской Федерации Постановлением Правительства РФ «Об утверждении положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» от 23 марта 2008 г. № 178 определен порядок подготовки документов территориального планирования РФ, согласно которому определенные министерства и ведомства предоставляют соответствующую информацию в объединенную Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и в Министерство регионального развития Российской Федерации. 52
Уровни территориального планирования В настоящее время планировка территорий в Российской Федерации осуществляется на общегосударственном, региональном и местном уровнях соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основными документами территориального планирования являются соответствующие схемы территориального планирования. Федеральный уровень Схемы территориального планирования Российской Федерации в различных отраслях Уровень субъекта Российской Федерации Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации Муниципальный уровень Схема территориального планирования муниципального района Генеральный план поселения Генеральный план городского округа Уровень местного самоуправления Правила землепользования и застройки Проект планировки территории Проект межевания территории Градостроительный план 53
Документы территориального планирования федерального уровня Предусматриваются схемы территориального планирования в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение. Материалы по обоснованию схем в текстовой форме и в виде карт, в которых изображаются и указываются: 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области; 2) границы субъектов РФ, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области; 3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов РФ, документами территориального планирования муниципальных образований; б) особые экономические зоны; в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны. Схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, за исключением схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства (утверждаются Президентом РФ). Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ. 54
Документы территориального планирования субъектов РФ Обязательными являются схемы территориального планирования субъектов РФ в следующих отраслях: 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; 3) образование; 4) здравоохранение; 5) физическая культура и спорт; 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов РФ в текстовой форме содержат: 1) сведения о программах социально экономического развития субъектов РФ (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории. Схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. 55
Документы территориального планирования муниципальных образований Документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий: 1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально экономического развития; 2) документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений – публичные слушания, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. 56
Документы территориального планирования муниципальных образований Схема территориального планирования муниципального района включает в себя: 1. Текстовые материалы в виде положений о территориальном планировании, содержащих: v цели и задачи территориального планирования; v перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения v обоснование вариантов решения задач территориального планирования; v перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 2. Графические материалы, включающие: v карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: o объектов электро и газоснабжения в границах муниципального района; o автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; o иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления. v карты (схемы) использования территории муниципального района; v карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов; v карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий; v иные карты (схемы). 57
Планировка городских и сельских поселений Функционально планировочная организация территории населённого места При планировке и застройке городов и других поселений необходимо зонировать их территорию с установлением видов преимущественного функционального использования. Перечень функциональных зон документов территориального планирования может включать зоны: v преимущественно жилой застройки, v смешанной и общественно деловой застройки, v производственной застройки, v смешанной застройки, v инженерной и транспортной инфраструктур, v рекреационные зоны, v зоны сельскохозяйственного использования, v зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, v зоны кладбищ, v прочие зоны специального назначения Застройка населенных мест регулируется Сводом правил 42. 13330. 2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» 59
Схема природно-планировочных ограничений при строительстве населенного пункта на свободной территории: 1 – крутой рельеф (i 20%); 2 – плоский рельеф (i 20%); 3 – заболоченные участки; 4 – овраги; 5 – участки активной переработки береговой полосы; 6 – ценные агроландшафты; 7 – лесной массив; 8 – отдельные воронки затухающего карста; 9 – полоса ЛЭП; 10 – полоса отвода железной дороги; 11 – санитарно-защитная зона промпредприятия; 12 – охранная зона водозаборных сооружений 60
Ландшафтное планирование Само понятие «ландшафтное планирование» зародилось и сформировалось в Германии еще в начале XIX в. «Landesverbesserung» – «улучшение земли» ; «Landesverschoenerung» – «украшение земли» ; «Landschaftspflege» – «уход за ландшафтом» ; «Landschaftsgestaltung» – «обустройство ландшафта» . Сегодня термин «ландшафтное планирование» в Германии употребляется как в широком, так и в узком его значении. В широком смысле это «прикладная научная дисциплина, интегрирующая большое количество наук и нацеленная на создание специализированных природных планов, карт и программ мероприятий» . В более узком – законодательно установленное решение задач охраны природы и ухода за ландшафтом для разработки ландшафтных планов и программ, экологического обеспечения общего территориального планирования, вклада в специализированное планирование (дорожное, строительное и др.), планирования в области охраны природы. В немецком законодательстве и практике под ландшафтным планированием понимается «секторальное» (отраслевое) планирование с обязательной ориентацией на природоохранные цели. То есть, речь идет о земле, лесо и водопользовании, рекреационной деятельности и т. п. на незаселенных или слабозаселенных территориях в соответствии со специальным ландшафтным планом, позволяющим гармонично вписывать человеческую деятельность в ландшафтную структуру территории. В ряде зарубежных стран (Германия, Франция и др.) ландшафтное планиро вание вляется составной я частью системы территориального планирования и закреплено на законодательном уровне. Город сад будущего 61
Ландшафтное планирование В России ландшафтное планиро вание ока не имеет обязательного характера и осу ществляется факультативно. п Наиболее близкими по содержанию можно считать районную планировку (Перцик, 1973; Владимиров, Беляев, 1983), территориальную планировку, разрабатываемую в бывших прибалтийских республиках: Латвии (Меллума, 1988), Литве (Каваляускас, 1975; Basalykas, 1977 и др.), Эстонии (Мандер, 1983 и др.) и различные схемы землеустройства. В Литве под территориальной планировкой (краеустройством) понималось «научное регулирование процесса индустриализации, урбанизации и хозяйственного освоения, конструирующее системы рационального использования территории с обеспечением наилучших условий для труда и отдыха населения» . В 1990 х гг. в рамках соглашения и договора между администрацией Иркутской области и Немецким обществом технического сотрудничества были выполнены работы по разработке и реализации проекта «Планирование экологически ориентированного землепользования в Прибайкалье» и региональной программы «Байкал» , выполняемых иркутскими, московскими и немецкими учеными. В результате были представлены рамочные планы экологически ориентированного землепользования в бассейне р. Голоустной, в Ольхонском и других районах Иркутской области, создана нормативно законодательная база регулирования земельных отношений в целях сохранения уникальных природных комплексов региона с учетом интересов населения, выявлены сложности и трудности внедрения ландшафтного планирования в российских условиях. А. Н. Антипов и О. В. Гагаринова (1997) под ландшафтным планированием понимают «метод изучения территории с последующими выводами и рекомендациями по рациональному природопользованию для удовлетворения большей части возможных социально экономических требований в сочетании с охраной природы и уходом за ландшафтом» . 62
63
- 1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
- 2. Документы территориального планирования подразделяются на:
- 1) документы территориального планирования Российской Федерации;
- 2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
- 3) документы территориального планирования муниципальных образований.
- 3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
- 4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Назначение территориального планирования определено в статье 9 ГрК РФ через содержание документов территориального планирования. Территориальное планирование представляет собой, таким образом, перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и фиксации в соответствующих документах основных видов совокупного использования объектов, расположенных на соответствующей территории. Представляется, что отношения по территориальному планированию по факту шире отношений по поводу составления соответствующих документов.
Отдельную правовую проблему составляет отсутствие однозначного юридического понятия территории, и в ГрК РФ такое понятие также отсутствует. В связи с этим следует оценить содержание территории как объекта планирования. Исходя из норм ГрК РФ, территории не тождественны понятию территорий городов иных поселений, хотя наиболее близки именно к этим понятиям, понятию административно-территориальных единиц или земельных участков. В основе назначения территориального планирования, находится согласование использования существующих и создания (строительства) новых объектов недвижимости. Как представляется, в ближайшее время именно это наиболее конкретное назначение территориального планирования, с учетом более декларативных по своему характеру целей устойчивого развития территории и учета интересов населения, будет лежать в основе обозначенных отношений.
Исходя из данного понимания, территорию как объект территориального планирования можно рассматривать, в том числе, как территорию размещения объекта недвижимости. В определенной степени такое понимание территории подтверждается содержанием ч.4 ст.9 ГрК РФ, которая устанавливает запрет на установление ограничений в использовании земельных участков и изменении целевого назначения земель и не устанавливает ограничений в изменении целевого использования недвижимости в границах территории. В целом, указанная ч.4 ст.9 ГрК РФ позволяет сделать вывод и о том, что территориальное планирование устанавливает ограничения в области управления и оборота земель и недвижимого имущества, а поскольку такое ограничение имеет существенное правовое значение, цели и основания территориального планирования должны быть обоснованы весьма четко.
Действия по территориальному планированию представляют собой достаточно сложный перечень юридически значимых процедур, предполагающий учет самых разнообразных факторов, при этом, с правовой точки зрения, важным является объективная и аргументированная оценка этих факторов в их совокупности для принятия правильных решений территориального планирования.
Это важно потому, что решения по территориальному планированию имеют императивный (обязательный для исполнения) характер, в связи с чем недостаточно обоснованные решения в этой области могут иметь весьма негативные последствия. Поэтому важное значение имеет порядок осуществления такого планирования, в том числе преодоление субъективизма и исправления возможных ошибок.
Исходя из положений ч.2 ст.9 ГрК РФ документы территориального планирования могут составляться на всей территории РФ, в границах субъекта РФ или муниципального образования.
Статья 10 ГрК РФ определяет основное содержание документов территориального планирования на федеральном уровне. При этом под документами следует понимать схемы территориального планирования, из чего следует сделать вывод о том, что два термина - документы и схемы территориального планирования - имеют одно значение. Однако такое толкование затрудняет, в свою очередь, понимание ч.2 ст.10 ГрК РФ, поскольку с формальной точки зрения не ясно, каким образом подготовка одной схемы территориального планирования, указанной в ч.1 ст.20 ГрК РФ, может осуществляться в составе другой. Как представляется, в данном случае, ГрК РФ предусмотрено, что схемы территориального планирования, указанные в ч.1 ст.10 ГрК РФ могут разрабатываться как самостоятельно, так и в совокупности с иными схемами для конкретной территории.
Перечень тем (вопросов), включаемых в документы территориального планирования РФ, является открытым. Дополнительные основания для федерального территориального планирования могут быть установлены федеральным законодательством. Следует иметь в виду, что законодательство РФ, если иное не установлено федеральными законами (кодексами) соответствующей отрасли, включают в себя как законы, так и подзаконные нормативные акты.
Цели и задачи территориального планирования, указание которых требуется в содержании положений о территориальном планировании (п.1 ч.5 ст.10 ГрК РФ), должны следовать основному содержанию схем территориального планирования, указанных в ч.1 ст.10 ГрК РФ, при этом, исходя из содержания ч.2 ст.10 ГрК РФ, можно сделать вывод о том, что цель и задачи территориального планирования могут быть определены однозначно (развитие федерального транспорта), или содержать несколько направлений федерального территориального планирования, без определения доминирующего фактора.
Исходя из понятия документов территориального планирования, материалы обоснования проектов схем территориального планирования не являются документами территориального планирования, а лишь обосновывают их содержание.
ГрК РФ не установлены основные требования к перечню мероприятий по территориальному планированию, а также к обоснованию предложений по территориальному планированию, этапы их реализации (пп.2, 3 ч.8 ст.10 ГрК РФ). Таким образом, какие мероприятия по территориальному планированию должны осуществляться, а также каковы основные причины проведения территориального планирования, определяется индивидуально, в зависимости от принимаемого решения по планированию, и содержатся в схемах территориального планирования, а также в материалах обоснования схем.
Следует отметить, что новый ГрК РФ устанавливает механизм учета интересов при осуществлении территориального планирования. Данный механизм предусматривает публикацию проектов схем и утвержденных схем. Возможность предоставления предложений заинтересованных лиц, к которым, согласно ч.9 ст.11 ГрК РФ, относятся прежде всего правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства. Наиболее существенным в данном случае является требование согласования схем до их утверждения с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ.
Исходя из положений статьи 12 ГрК РФ, не все проекты схем территориального планирования РФ подлежат согласованию, а только такие, в которых затрагиваются вопросы, перечисленные в ч.1 этой статьи. Исходя из представленного перечня, это наиболее существенные публичные региональные интересы.
Следует заметить, что установленное ч.3 ст.12 ГрК РФ условие согласования проекта схемы территориального планирования РФ может рассматриваться как правомерное, если орган государственной власти РФ направит органу исполнительной власти субъекта РФ проект схемы надлежащим образом, а также, во избежание конфликтов, обеспечит себя доказательствами осуществления данного действия, а также доказательствами того, что проект схемы надлежащим образом получен. Сказанное также относится и к вопросам согласования проекта схем органами местного самоуправления (ч.6 ст.12 ГрК РФ).
Следует обратить внимание также и на то, что, что воздействие органов местного самоуправления на осуществление федерального территориального планирования ограничено. Так органы местного самоуправления не осуществляют самостоятельного согласования федеральных схем территориального планирования. Вопросы, рассматриваемые муниципальными образованиями, очерчены ч.5 ст.12 ГрК РФ, срок ограничен тридцатью днями. Заключения органов местного самоуправления составляют основу согласования схемы со стороны субъекта РФ, при этом из текста ГрК РФ прямо не следует, что отрицательное заключение органа местного самоуправления должно стать основанием для несогласования проекта схемы со стороны органа государственной власти субъекта РФ. В то же время, из смысла процесса согласования, а также упоминания о том, что органом государственной власти субъекта РФ готовится сводное заключение, отрицательное мнение органа местного самоуправления по вопросу должно рассматриваться как существенное основание для отказа в согласовании схемы.
Документы и материалы, подготовленные согласительной комиссией являются основанием для окончательного решения по вопросу об утверждении проекта схемы территориального планирования РФ. В то же время из содержания статьи 12 ГрК РФ не следует, что отрицательное мнение комиссии по проекту должно рассматриваться как обязательное основание для доработки проекта. Из этого следует, что окончательное решение по вопросу остается за федеральным органом государственной власти, уполномоченным осуществлять утверждение проекта схемы территориального развития.
Исходя из содержания ст.10 ГрК РФ, план реализации схемы территориального планирования РФ не является документом территориального планирования, а представляет собой самостоятельный документ, содержание которого прежде всего связано с размещением объектов капитального строительства. Перечень вопросов, содержащихся в плане реализации схемы территориального планирования РФ, установлен ч.2 ст.13 ГрК РФ и является закрытым. В то же время, как представляется, данный план должен быть согласован с мероприятиями по территориальному планированию, составляющими содержание схем территориального планирования.
Отношения по поводу планировки территорий установлены главой 5 ГрК РФ, при этом следует иметь в виду, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.
Принципы территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований в основном повторяют принципы территориального планирования Российской Федерации.
