Являют собой приемы и способы целенаправленного влияния на участников управленческих взаимодействий. Посредством этим приемов реализуется функция, и решаются поставленные задачи. Методы гос управления применяются при осуществлении влияния на социум, в целом, и на отдельные его компоненты, в частности, в процессе воплощения государственных полномочий по упорядочению возникающих общественных отношений.

Необходимо отметить, что при выборе приемов и способов не может быть предопределенности. Для обеспечения успешной реализации полномочий, даже одинаковых, но в различных условиях, необходимы разные методы государственного управления. Это обуславливает постоянный поиск наиболее подходящих в том или другом случае средств. Так, например, для одних ситуаций будет достаточно применения рекомендации или критического замечания. В то время, как в другом случае, мало будет даже строгого наказания. Большое значение при этом имеет целесообразность, профессионализм управленца, правовые возможности, готовность к решению задач. Немаловажен также и психологический настрой подчиненного объекта.

Методы государственного управления применяются от имени государства, наделены официальным характером и используются в установленном строгом процессуальном порядке. В этом состоит главное отличие этих приемов от прочих.

Методы государственного управления подразделяются на две основные группы в соответствии с тем, на кого направлено, кому адресовано воздействие. Так, выделяют приемы, которые обеспечивают организацию функционирования регулирующего аппарата и способы, которые обеспечивают воздействие на внешние объекты.

Методы относящиеся к первой категории, в основном сведены к способам и приемам, посредством которых осуществляется подготовка и принятие решений. К ним, в частности, относят определенных ситуаций, анализ и сбор социологических, статистических и прочих данных, применение приемов научного изучения обстановки и прочие. К данной категории можно отнести и методы морального либо материального стимулирования сотрудников, применения санкций и обеспечения контроля.

Содержание второй группы определяется в соответствии со статусом объекта воздействия. Согласно этому, управление может осуществляться непосредственным влиянием на подведомственный (подчиненный) объект, координированием деятельности разных участков взаимодействий управленческого характера, установлением взаимоотношений между разными субъектами по ходу реализации соглашений и договоров на базе закрепления общего порядка осуществления деятельности. К этой группе следует также отнести и такие способы, как консультирование, согласование и прочие.

Существуют также методы субсидиарного, децентрализованного и централизованного управления.

Централизованное (субординационное) воздействие применяется органами власти по кругу объектов юрисдикции и в рамках соответствующей компетенции. К такой сфере относят область управления госимуществом, защиты госбезопасности и национальных интересов, определения предметов ведения государства и его субъектов. В категорию используемых приемов входят средства запрета, дозволения, возложения ответственности, принуждения.

Диспозитивное (децентрализованное) воздействие позволяет применять различные способы согласования. Управление при этом осуществляется при помощи заключения соглашений, договоров, принятия совместных решений.

Субсидиарное (косвенное) влияние является дополняющим традиционные формы управления.

Лекция 1. Теория государства и политики. Методологические основы государственного управления

Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства по мере развития общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление, государственная политика.

Объектом курса «Государственная политика и управление» выступает государственное управление общественными процессами и отношениями . Это сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества.

Существует противоречие между общественными потребностями и надеждами на то, что социально-экономическая и политическая обстановка в стране должна стабилизироваться и улучшаться, и неспособностью пока современной системы госуправления обеспечить это. Данное противоречие может быть разрешимо только при условии реформирования системы госуправления. Отсюда предмет исследования (изучения) - основные пути, направления, методы, способы реформирования госполитики и управления, их внешних и внутренних связей . Или, выражаясь научным языком, приложение научных теорий, принципов, методов и средств к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

Цель изучения курса - получение совокупности знаний в области государственной политики и управления и в частности теории и методологии государственного управления.

Задачи курса :

1. Изучение сущности государственного управления как целостной системы.
2. Изучение методологии государственной политики и управления (функций, методов, принципов и т.д.).
3. Изучение основных подходов к оценке эффективности и результативности государственной политики и управления.
   1. Изучение концепций современной государственной политики и управления.
   2. Изучение порядка принятия управленческих решений.
   3. Изучение административных реформ в разных странах.
   4. Изучение влияния глобальных тенденций на процессы управления.

Методология - это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления .

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства - добра», «государства - ночного сторожа» и др.

При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах . Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором - их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия - возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Суть управленческих решений в определении цели управления . Отсюда вытекает, что формирование целей государственного управления и их обоснованность - крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей.

Управление - это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы. При этом подчеркнем важную для нас методологическую исходную позицию: речь идет о социальном управляющем воздействии, то есть воздействии, во-первых, на общественные, а не на технические или биологические системы; во-вторых, на все общество, а не на отдельного человека ("Отдельный скрипач управляет собой, оркестр нуждается в дирижере" К. Маркс).

Управление, конечно, осуществляется в системах "человек — техника", "человек — технология", "человек — природа", "человек — техника (технология) — природа" и других, но осуществляется именно потому, что в них первичным, "управляющим" компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека.

Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control , management , во французском — administration , в немецком — regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление подразделяется на виды. Их выделение необходимо для того, чтобы обозначить взаимосвязь определенных субъекта и объекта управления, в том числе с точки зрения компетенций первого в отношении второго, а также особенностей объекта управления.

Анализ видов управления позволяет уяснить сущность таких новых для российского общества конструкций, как «муниципальное управление», «корпоративное управление», «управление на основе аутсорсинга», «управление проектами», «бюджетное управление» и т.д.

Разделение управления на виды может быть проведено по различным основаниям:

- в зависимости от сфер общественной деятельности — управление обществом в целом, экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое управление;

- в зависимости от структуры общественных отношений — управление соответственно экономическим, политическим, социальным и духовным развитием общества;

- в зависимости от объектов управления — хозяйственное, социально-политическое управление, управление духовной жизнью;

- в зависимости от характера и объема охватываемых управлением общественных явлений — управление государством, отраслями народного хозяйства, предприятиями, организациями;

- по субъекту управления — государственное управление, местное самоуправление, управление собственностью, общественное управление, групповая (коллективная) саморегуляция, самоуправление (целесообразное поведение или действие отдельного человека).

Управление создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Специфика государственного управления

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина "государственное управление". Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

Природу и специфику государственного управления определяет следующее:

во-первых , субъект управления . В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство . Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы - приказы» государственному управлению;

во-вторых , государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти . Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;

в-третьих , специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений . В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

в-четвертых , комплексный характер методов и средств государственного воздействия . Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы , и как процесса . Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

Возможности государственного управления определяются :

- волей и силой государственной власти . Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

- уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

- располагаемыми ресурсами . Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

Это основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления.

Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой, и каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует их в своей практической деятельности.

Метод государственного управления - это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.

Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляется через систему критериев и показателей.

Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.

Субъекты и объекты государственного управления

В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ , выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство , действуя от имени народа , создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

- выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

- является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

- имеет присущие ему определенные функции;

- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;

- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.

Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система.

Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию и ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.

1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов :

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с представляемых их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
2. Целенаправленный характер , ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
3. Адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;
4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:

- человек в проявлениях его сознания , поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

- коллективы и объединения людей , выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

- общество в целом , его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы : экономические, социальные и духовные .

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

Цели и задачи государственного управления

Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.

В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом - реальными . Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни : упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве - открытость, прозрачность и гласность.

Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления - дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

Субъективность;

- большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

- неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей , благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.

Древо целей образует систему , каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные - в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.

Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей - это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .

1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность - механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

• неадекватное восприятие их органом управления;
• возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
• противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Устойчивость - это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.

Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность - сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.

Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».

Итак, цели должны быть:

- масштабными, но реально достижимыми;

- понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

- скоординированными со всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических - социальных - духовных - экономических - организационных - деятельностно-праксеологических -- информационных - разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Обычно они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере - это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:

- общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;

- частными , охватывающими отдельные подсистемы.

По результатам : - конечные и промежуточные цели.

По времени выделяют:

- долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);

- среднесрочные цели (на 5 лет);

- краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).

По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели , которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.

Функции государственного управления

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Существуют различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.

Функции по своему характеру можно подразделить на политические и административные . Очень важно, чтобы, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование - это процесс определения достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. То есть, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

- степени централизации и децентрализации управления;

- разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

- уровней организации рабочих мест и условий труда;

- квалификации работающих;

- регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование - э то целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.

Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с том, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.

Мотивация , как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат. - « principium » - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления .

Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).

Файоль А. сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда , позволяющее повысить производительность труда;
2. Власть , означающая право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности;
3. Дисциплина - повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией;
4. Единство распорядительства - служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;
5. Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
6. Подчинение частных интересов общим - в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан;
7. Справедливое вознаграждение персонала - по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие;
8. Централизация , степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия;
9. Иерархия руководящих должностей , предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
10. Порядок - определенное место каждого лица, его полномочий и функций;
11. Справедливость , предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием;
12. Постоянство состава персонала , исключающее текучесть кадров;
13. Инициатива работников , означающая свободу предложений и осуществления планов;
14. Единение персонала , состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление.

Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления :

- общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления и раскрывают и общецелевую направленность управления;

- организационно-технологические - раскрывают организационную и технологическую стороны;

- частные - касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.

Ведущим принципом управления можно считать принцип системности . В зависимости от степени открытости общества, управление может осуществляться либо принципом директивного управления (для закрытых систем), либо принципом терминального управления (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При использовании данного принципа цель задается произвольно (нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определяется направление движения, которое корректируется различными директивными указаниями. Несмотря на то, что планирование носило тотальный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и, в результате, директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Принцип терминального управления предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации корректируется и курс. В случае использования этого принципа система самоорганизуется. В настоящее время, в зависимости от характера решаемых задач, умелое сочетание этих принципов повышает эффективность управления.

Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма , ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима утверждал: «Государство - это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти .

Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Ошибаются и те, кто считает, что можно, только путем принятия хороших законов решать сложнейшие социальные проблемы, не имея на это ресурсного обеспечения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:

- наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;

- принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;

- наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;

- наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

- разделения труда;

Иерархичности;

- оптимального сочетания централизма и децентрализации;

Субсидиарности;

- сочетания единоначалия и коллегиальности.

Принцип разделения труда - это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении - это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.

К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который предполагает решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы :

1. структурно-целевые : согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;
2. структурно-функциональные : правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;
3. структурно-организационные : единство системы государственной власти при разделенности ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4. структурно-процессуальные : соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон. Это:

- точно поставленные идеалы или цели;

Здравый смысл;

- компетентная консультация;

Дисциплина;

- справедливое отношение к персоналу;

- быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

- диспетчеризация;

- нормы и расписания;

- нормализация условий;

- нормирование операций;

- писаные стандартные инструкции;

- вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы :

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества . Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф.Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов , например, принципы государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos - путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

Административно-распорядительные методы - это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы - это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы - это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

- политическая агитация, пропаганда;

- разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;

- личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;

- различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;

- нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера .

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.

Литература

Гаджиев, К. С. Политология: учебник [для вузов]/ К. С. Гаджиев, Э. Н. Примова. - М.: Инфра-М, 2012. - 384 с.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2006.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2007.

Государственное управление в России: учебник для вузов/ Ф.О. Айсина [и др.]; отв. ред. А. Н. Маркова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 333 с.

Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. - СПб.: Питер, 2004. - 448 с.

Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 383 с.

Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. - М.: Юристъ, 2003. - 318 с.

Задачи и функции государственного регулирования реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление.

Форма есть объективированное внешнее выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление в рамках закрепленной за ними компетенции.

Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов исполнительной власти по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые. Характерная черта правовой системы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Правовые формы классифицируются по содержанию, по целенаправленности и по способу выражения.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в создании нормативных актов управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел.

По целенаправленности правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Причем и внутренние, и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы управления делятся на словесные (как письменные, так и устные) и конклюдентные.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы организационных и материально-технических действий в управлении. К ним относятся составление всевозможных справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, проведение всевозможных совещаний и т. д.

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является юридический (правовой) акт управления.

Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта акта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и др. Но правовые акты управления могут иметь и устное выражение (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления).

Правовые акты управления подразделяются по юридическим свойствам; по сроку действия; по территории действия; по характеру компетенции органов, их издающих; по органам и должностным лицам, их издающим; и по форме выражения этих актов.

По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные акты, индивидуальные акты и акты смешанного характера.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются на срочные, бессрочные и временные.

По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории Российской Федерации; акты, действующие на территории субъекта РФ; акты, действующие на части территории (территории района, города).

По характеру компетенции органов, их издающих, акты делятся на общие, отраслевые и специальные (межотраслевые).

По органам, их издающим, правовые акты управления делятся на издаваемые Президентом РФ (указы и распоряжения), Правительством РФ (постановления и распоряжения), министерствами и государственными комитетами (приказы, инструкции, распоряжения и др.), администрациями (распоряжения, постановления).

По форме выражения правовые акты управления делятся на письменные, устные и на конклюдентные.

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач управления.

Основными методами государственного управления являются убеждение и принуждение.

На базе соотношения методов убеждения и принуждения выделяются и иные специальные методы. Так, по характеру (содержанию) управляющего воздействия выделяют морально-политические методы (воспитание, пропаганда, моральное поощрение); организационные методы (координация, согласованность); социологические методы (интервьюирование, анкетирование, наблюдение); психологические методы (мотивация, авторитет).

Административные методы, как правило, квалифицируются в качестве способов внеэкономического (прямого) управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты. Прямой их характер проявляется в том, что субъект управления в рамках закрепленной за ним компетенции осуществляет управление напрямую – посредством принятия управленческого решения (правового акта управления), юридически обязательное для субъекта управления, т.е. для адресата. Внеэкономический характер данных методов управления означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых, которое регулируется через воздействие на волю и сознание управляемых (так называемое «соподчинение воль») посредством убеждения либо принуждения к должному поведению.

Сущность убеждения состоит в том, что оно является методом воздействия на общественные отношения, а его содержание включает комплекс конкретных мер воздействия на сознание и поведение людей. Важные формы убеждения: разъяснение требований закона, правовая пропаганда, критика антиобщественных поступков, система наград.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления.

Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть поделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры и меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных вредных для режима общественной безопасности явлений. Наиболее типичными среди них являются: контроль и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский); проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях); освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания, реквизиция имущества и т. д.

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными органами и должностными лицами. Наиболее типичными их примерами являются: требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств; применение оружия; принудительное лечение; запрещение эксплуатации транспортных средств и т. п.

Меры административной ответственности применяются в случае совершения административного правонарушения и им посвящена следующая тема курса.

Административные методы подразделяются: по форме выражения; по юридическим свойствам; по способу воздействия и по форме предписания.

По форме выражения административные методы делятся на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и на административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления каких-либо организационных действий. По юридическим свойствам административные методы делятся на нормативные (инструкции, наставления и т. д.) и индивидуальные (предписания в виде прямых распоряжений). По способу воздействия они делятся на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие совершение социально-полезных действий и запрещающие совершение тех или иных действий. А по форме предписания административные методы управления делятся на категорические (императивные), поручительные (когда вышестоящий орган поручает выполнение функций, не входящих в компетенцию нижестоящих органов) и рекомендательные.

Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, т. к. их управляющее воздействие достигается посредством материальных стимулов, создание таких экономических условий, которые побуждают управляемых к должному поведению. Главным здесь является то, что должное поведение управляемых субъектов достигается путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия (это могут быть, например, материальное поощрение в случае успешной деятельности, предоставление имущественных или налоговых льгот и т.п.).

Реализация функций и принципов государственного управления осуществляется путем применения различных методов.

Понятие «метод государственного управления» неразрывно связано с этимологией слова «метод», происходящего от греческого methodos и трактуемого двояко: во-первых, как способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни и, во- вторых, как способ или образ практического действия.

В государственно-управленческой деятельности под методом, как правило, понимается способ, прием практической реализации задач и функций государства в повседневной деятельности государственными органами (должностными лицами) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм государственной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации государственой власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод государственного управления сеть средство практического осуществления функций государственноуправленческой деятельности, достижения ее целей. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.

Методам государственного управления присущи следующие характерные черты:

• 1) они выражают связь субъекта управления с объектом управления;
• 2) являются способами упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
• 3) выступают подвижным и активным элементом в системе управления;
• 4) использование методов носит альтернативный характер;
• 5) в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.

Методы государственного управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.

В соответствии со структурой объекта государственного управления, в качестве которого в сфере государственного управления выступают общество, методы государственного управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

• 1) методы, которые относятся ко всему обществу как системе;
• 2) методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках общества (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т. д.);
• 3) методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Применение этих методов, используемых в сфере государственного управления, помогает решать такие проблемы в обществе, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т. д.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам государственного управления, ибо различны по своему назначению субъекты государственного управления, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом структурировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативное™ убеждения. В случае нарушения требований административноправовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Основу системы методов, используемых в государственном управлении, составляет общенаучная методология, предусматривающая системный подход к решению проблем, а также применение таких методов, как моделирование, экспериментирование, экономико-математические и социологические измерения и др.

Системный подход используется как способ упорядочения управленческих проблем, при помощи которого осуществляется их структурирование, определяются цели, решения, выбираются варианты, устанавливаются взаимосвязи и взаимозависимости элементов проблем, а также факторы и условия, оказывающие воздействие на их решение.

Синергетический подход ориентирует исследователя и практика на учет естественных факторов развитая (саморазвития) систем. Синергетические процессы - естественные процессы достижения системой новых состояний без целенаправленного внешнего воздействия.

Все представления управленцев XX в. сводились к тому, что есть субъект и объект управления. Концепции и школы управления ориентировались на поиск различных способов воздействия субъекта на объект управления. Их целью было эффективное использование физического, психологического и интеллектуального потенциала субъекта в предпринимательских целях. К концу XX в. стало очевидно, что такой подход исчерпал свои возможности. Основой взаимодействия стало сотрудничество, взаимодополнение творческих способностей индивидуумов, стоящих на разных ступенях иерархической лестницы. В информационном обществе возможности одного субъекта раскрываются через возможности другого. Концепция «субъект - объект управления» в управлении постепенно уступает место концепции самоорганизации, синергетическому подходу.

Смена управленческих парадигм сопровождается многочисленными проблемами, объективными и субъективными. Основная из них - менталитет руководителя. Управленческая деятельность сегодня - это, прежде всего, исследовательская деятельность, работа по выявлению проблем, их анализу и поиску научно обоснованных решений. «Крепкий», волевой хозяйственник с административным менталитетом вынужден уступить место руководителю с творческим мышлением и высокой культурой человеческих отношений. Менеджеризм вытесняется синергизмом.

Все большее значение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления играет моделирование. При решении проблем государственного управления наибольшее распространение получили модели теории игр, теории очередей, управления запасами, линейного программирования, экономического анализа и др.

Важное место в государственном управлении занимают экономико-математические методы, базирующиеся на стыке экономики с математикой и кибернетикой. Экономико-математические методы используются для решения задач оптимизации планов, формирования цен, распределения ресурсов, составления моделей межотраслевого баланса, программно-целевого планирования и т. д.

Методы государственного управления во многом определяются содержанием реализуемых функций. Так, при выполнении функции планирования используются методы экстраполяции, регрессивного анализа, построения сценариев, моделирования, формирования «дерева» проблем и решений и т. д.

Возможны и иные классификации методов государственного управления. Так, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатова по характеру воздействия различают демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные методы, а по результатам воздействия отмечают революционные и реформаторские, инновационные и консервативные методы .

В работе А. А. Дегтярева «Основы политической теории» дается следующая классификация методов государственного управле-

Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е гг. или в Кампучии в 70-е гг. XX в.

Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются, прежде всего, в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства нс дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

Пятым основным средством управления является идейнополитическое манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны масс- медиа. Средства телекоммуникаций и массовой информации в конце XX в. стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, шрая в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно- политических организаций).

Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических и социально-психологических.

Особое место в государственном управлении занимают административные методы. Суть их состоит в воздействии на общественные отношения и процессы, как правило, согласно формуле: «приказ-исполнение». Инструментами административно-правового воздействия выступают: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др. Административно-правовые методы государственного управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием. Административные методы управления регламентированы нормативными правовыми актами.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административных методы подразделяются:

• 1) на обязывающие совершать определенные действия;
• 2) уполномочивающие совершать определенные действия;
• 3) поощряющие совершение социально полезных действий;
• 4) запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены:

• 1) на категорические (императивные);
• 2) поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию);
• 3) рекомендательные.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

Административное воздействие осуществляется в следующих формах:

• 1) прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение);
• 2) установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
• 3) разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
• 4) контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Организационные воздействия в государстсвснном органе

основаны на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного государственного органа. К ним относятся:

• 1) положение о государственном органе;
• 2) административный регламент;
• 3) организационная структура управления;
• 4) штатное расписание;
• 5) положения о структурных подразделениях;
• 6) должностные регламенты государственных служащих.

Эти документы (кроме положения о государственном органе) могут оформляться в виде стандартов государственного органа и обязательно вводятся в действие приказом руководителя государственного органа. Данные документы обязательны для всех государственных служащих, и их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий. В государственном органе, где имеет место высокий уровень организационных воздействий, доведенных до стандарта государственного органа и регламентов управления, и высокая служебная и исполнительская дисциплина, значительно снижается надобность в применении распорядительных воздействий.

Распорядительные воздействия направлены на достижение поставленных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственным органам в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия следует отнести приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое планирование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.

Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.

Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распорядительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распоряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и так же, как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем подчиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного органа.

Указании и инструкции являются локальным видом организационного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулирование управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отношений «руководитель-подчиненный».

Инструктирование и координация работы - это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.

Наставление - метод однократного применения со стороны руководителя, когда он пытается аргументировано объяснить целесообразность служебного задания для подчиненного. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, т. к. приведет к потере авторитета руководителя.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственноуправленческой деятельности па соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т. е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредствснно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственноуправленческой деятельности, которые осуществляют администрирование. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы государственного управления представляют собой формы и средства воздействия на социально- экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления.

С помощью экономических методов субъект государственного управления добивается должного поведения управляемых объектов путем воздействия на их материальные интересы, т. с. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. гг). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется нс прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредствованно), т. е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Основными инструментами финансово-экономического воздействия в государственном управлении выступают:

• 1) политика заработной платы;
• 2) государственное регулирование основных ценовых пропорций, тарифов, прибыли;
• 3) налоговая политика;
• 4) кредитная политика;
• 5) таможенная политика;
• 6) бюджетное финансирование.

Под воздействием экономических методов общественные отношения и процессы становятся более гибкими и адаптивными.

Социально-психологические методы государственного управления - это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т. д. Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Инструментарий социально-психологических медодов - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через школу, средства массовой информации, литературу, искусство и культуру, церковь.

Социально-психологические методы - это способы осуществления управленческих воздействий на персонал, базирующиеся на использовании закономерностей социологии и психологии. Объектом воздействия этих методов являются группы людей и отдельные личности. По масштабу и способам воздействия эти методы можно разделить на две основные группы: социологические методы, которые направлены на группы людей и их взаимодействия в процессе производства (внешний мир человека); психологические методы, которые направленно воздействуют на личность конкретного человека (внутренний мир человека). Эффективное управление человеческими ресурсами, состоящими из совокупности высокоразвитых личностей, предполагает знание как социологических, так и психологических методов.

Социально-психологические методы государственного управления, как правило, обращены к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснения и популяризации целей и содержания государственного управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера человека и др. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать у народа определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки относительно общественных явлений и процессов.

Представляется, что органы государственной власти с помощью школы, культуры и искусства, средств массовой информации должны задавать четкую систему координат морально-нравственного поведения человека в обществе. Например, соответствующие общественные институты ежедневно должны убеждать людей, что врать, воровать, давать и брать взятки - это плохо, а трудиться высокопроизводительно, проявлять в человеческих взаимоотношениях честность, солидарность и взаимопомощь, быть готовым защищать Отечество - это хорошо.

Очевидно, что органы государственной власти призваны заботиться не только о хлебе насущном для человека, о снижении инфляции, но и о душевной гармонии отдельного индивида и народа в целом. Если же институты духовно-нравственной сферы работают неэффективно, то человеческая душа поражается духом разложения, скепсиса и разрушения государства. В таком государстве начинает процветать предельный индивидуализм, анархизм, мистика и т. д. Поэтому для строительства демократического правового социального государства требуется «перелом, прежде всего, в духовной жизни общества» .

Среди социально-психологических методов государственного управления в последние годы широко используются манипуляции - система приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Особенно часто манипу- лятивные технологии используются в избирательных кампаниях. Что могут делать манипуляции с сознанием народа, говорит следующий общеизвестный факт: накануне президентских выборов 1996 г. рейтинг популярности Б. Н. Ельцина не превышал 5%. Однако олигархические кланы, используя огромные суммы денег и манипуляции в средствах массовой информации, обеспечили Б. Н. Ельцину победу на президентских выборах.

Рядом с социально-психологическими методами государственного управления стоят идеологические методы. Правы А. П. Зер- кин и В. Г. Игнатов, когда утверждают, что идеологические методы государственного управления - это «нс пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная» . Можно сказать и так: в государстве всегда используется идеология меньшинства (правящего класса) или идеология большинства (народа), третьего не дано. Чаще всего в государственном и муниципальном управлении реализуется идеология меньшинства. Идеологические методы направлены на активизацию общественной сознательности людей. Они формируют систему мотиваций, которая соответствует целям государственной политики.

Политические методы государственного управления касаются государственной политики, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Политические методы проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства народа на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации таких стратегий как национальная безопасность, а также экономическая, социальная и др. Политические методы призваны обеспечить необходимое правящей власти поведение граждан в избирательном процессе и на референдумах (участие или неучастие), их позитивное отношение к политике, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления, и т. д. В этой связи нельзя нс обратить внимание на то, что согласно результатам некоторых социологических исследований большинство россиян не доверяют государственным органам. Например, милиции не доверяют 98% населения, правительству - 70%, а депутатам - почти никто , 64% граждан не доверяют отечественной судебной системе .

Среди наиболее действенных форм политического процесса в демократическом государстве следует отметить выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др. В то же время правящая партия для удержания власти и приукрашивания реального положения дел в государстве может использовать манипуляции, преследования и репрессии.

Отметим, что в практике государственного управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов государственного управления. Для каждой ситуации имеют место «свои» методы или свое особое сочетание методов управления.

• Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 212.
• Дегтярев А. А. Основы политической теории. М, 1998. С. 82.
• Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 197.
• Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления: курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 218.
• Костиков В. Сердце устало от лжи // Аргументы и факты. 2005. № 26.
• 9" Ильичев Г. Почти половина россиян считает бизнесменов вредителями // Известия. 2005. 15 июля.

Введение

Государственное управление и разнообразие его методов

1 Государственное управление как система и как процесс

2 Роль метода в государственном управлении современной России

3 Классификация методов государственного управления

Правовое положение методов государственного управления в выработки политических решений

1 Понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления

2 Выработка политических решений с помощью методов государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно- технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления.

В государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, приём практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительными органами (должностными лицами) на основе, закреплённой за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Следовательно, метод государственного управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения её целей.

Актуальность темы исследования заключается в рассмотрении проблемы методов государственного управления. Она обострена в настоящее время в связи с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов, и, что особенно важно, объектов, и с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Теоретические проблемы методов государственного управления исследовались в работах Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Глазуновой Н.И., Иванова С.А., Овсянко Д.М., Титова Ю.П., Хаманевой Н.Ю., Карачуна В.Д. и других ученых.

Объектом исследования выступает государственное управление в целом.

Предметом исследования являются методы государственного управления.

Целью исследования является изучение и характеристика понятия и отдельных видов методов государственного управления.

Для достижения поставленной цели, определены следующие задачи:

.охарактеризовать государственное управление как систему и как процесс;

.сформулировать роль метода в государственном управлении современной России;

.раскрыть понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления;

.проанализировать правила выработки политических решений с помощью методов государственного управления;

.классифицировать методы государственного управления;

.выявить и рассмотреть методы государственного управления в экономике.

Методологическую основу исследования составляют общие, общенаучные, частнонаучные и частноправовые методы и подходы: диалектический, анализ, синтез, системный подход, функциональный подход, социологический, статистический, сравнительно-правовой и др.

Теоретическая в практическая значимость исследования определяется актуальностью и значимостью данной темы.

Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И РАЗНООБРАЗИЕ ЕГО МЕТОДОВ

1 Государственное управление как система и как процесс

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна.

2 Роль метода в государственном управлении современной России

Применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.

В РФ конца 90-х годов государственное управление имеет объектом общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

3 Классификация методов государственного управления

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме методов государственного управления допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно - административных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Проблема методов государственного управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленческое»), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду «управленческие методы управления», независимо от того, какое содержание в них вложено, т.е. единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализации управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными, субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном - о непосредственном (или опосредствованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента Российской Федерации о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распространенное конструирование особых экономических методов, противоположных административным, неправомерно.

Выделим классификации методов государственного управления.

Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в Кампучии в 70-е годы нынешнего века.

Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

И, наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-политическое манипулирование, действующее в "мягких" формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на "голову" людей, в отличие от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны "масс-медиа". Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций).

Проблема методов государственно-управленческой деятельности или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последовательного решения, во многом зависит от субъективных факторов, т.е. от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Современное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание методов государственного управления достаточно разнообразно. Это - установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.

На эффективное решение проблемы методов управления несомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т.п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т.п.);

Очевидны сильные стороны так называемых административных методов, без которых практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отличаются живучестью. Важнейшим условием обеспечения их разумного применения является высокий профессионализм управленческих работников (субъективный фактор), научная, информационная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реализации исполнительной власти. Что касается так называемых экономических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда достигаются стимулирующие цели. Экономические методы должным образом, не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное решение всех задач, стоящих, прежде всего, в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативностью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирования как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используются именно экономические средства воздействия на их работу (например, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятельности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных формирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ВЫРАБОТКИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

1 Понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе, закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов государственного управления следующее.

Во-первых, они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздействия, находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Итак, по главным своим показателям метод государственного управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее, тесная связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления.

Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства - социологические, математические, графические и т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

В равной мере можно характеризовать и иные действия управленческого характера, например, способы принятия управленческих решений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т.п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразделениями и отдельными должностными лицами и т.п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления оснований не имеется, так как все они не выражают непосредственное управляющее воздействие. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но, если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления.

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, внеправовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказывающих влияние на объект управления.

Таким образом, следует различать: а) методы управляющего воздействия - они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления; б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение; в) методы совершения отдельных управленческих действий - это методы процедурного характера.

Таким образом, административно-правовые методы, как методы государственного управления - в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

2 Выработка политических решений с помощью методов государственного управления

Важное место в политико-управленческой деятельности отводится процессу принятия решения.

В зарубежной науке управления понятие "решение" имеет несколько смыслов: 1) отыскание стратегии действия, ожидаемая ценность которого не меньше ценности любой другой стратегии из заданного набора; 2) набор поведенческих реакций в пользу чего-то; 3) волевая готовность к совершению действий, несомненных для субъекта; 4) заключение о должном способе действий в определенной ситуации после сравнения альтернатив.

В процессе решения отмечают три основных технологических этапа: обоснование, принятие, реализация. Особая роль в процессах решений отводится технологическому прогнозированию, прогнозам. Прогноз включает набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен, но не обязателен для решения и действия. Характерной чертой решения является его ориентация на цель, целенаправленность. Цели должны ставиться, исходя из трех важнейших принципов: а) это должны быть объективно созревшие цели (соответствующие реальным возможностям и потребностям общества и властных субъектов); б) эти цели должны быть поняты обществом и достижимы, доступны ему для практического осуществления; в) цели должны быть приняты обществом, нечужеродны.

Итак, принятие решения связано со сбором и анализом исходной информации, проверенной на достоверность, и моделированием поведения объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное решение, определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора.

Для принятия оптимального решения в государственной политике существуют два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них - способ консенсуса весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете безопасности ООН и ОБСЕ. Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц, принимающих решения.

Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода - год подписание документа, а то и просто, образно говоря, "спустить его с рельсов". Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентаций семьи Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования.

Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений: определение приоритетных проблем и формирование политической "повестки дня". На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы; разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем; окончательный выбор, формулирование и легитимация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса; реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе; контроль за ходом осуществления решения и "обратная связь" с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и "обратно связи" приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному замыслу результаты. Английский социолог П. Геддс в своей работе "Города в процессе эволюции" сформулировал два существенных принципа обратной связи в ходе выработки решений, касающихся городского развития: а) принцип двойного информирования (специалисты информируют граждан о целях разрабатываемых планов городского развития - жители городов информируют специалистов об условиях жизни в городах и о своих запросах) и б) принцип взаимодействия в проектировании (специалисты разрабатывают базовые варианты проекта - жители оценивают эти варианты и выдвигают альтернативные предложения). Ясно, что в этом случае имелось в виду право граждан участвовать в формировании их жизненной среды, защищая таким образом свои насущные интересы от произвола властей и капитала.

В условиях стабильного, интегрированного общества политические решения, основанные на стратегиях социального партнерства или конкуренции, могут сохранять адресность, принудительную силу, но они не вызывают остро конфликтной реакции тех групп населения, чьи интересы оказались обойдены или несколько ущемлены. Апробированная временем процедура снятия и предупреждения напряженности позволяет вносить поправки, корректировать ход исполнения решения, амортизировать его отрицательные последствия.

В современной российской действительности решающим при согласовании интересов для принятия государственных решений становится групповой сговор административно-элитарных кругов, клиентарный тип кооперирования интересов, приоритет персональной лояльности над интересами дела. Раскол между властью и обществом углубляется: политико-управленческая сфера становится еще менее понятой и принятой рядовыми гражданами, что способствует их отчуждению от власти. Перебороть устоявшиеся ментальные реакции на процесс преобразований и на условия профессиональной деятельности чиновничества возможно лишь в процессе радикального изменения институциональной среды, формирования нового типа организации властных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

государственное управление метод

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность - насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Вопрос о методах государственного управления, как средствах достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов и социальных мыслителей. Если попытаться кратко определить понятие методов государственного управления, то они представляют собой, во-первых, средства осуществления государственных целей и управленческих решений, во-вторых, способы поддержания стабильности политической системы и воспроизводства институционального порядка в обществе и, в-третьих, инструменты мобилизации ресурсов и руководства людьми.

Административно-управленческий аппарат на всех уровнях постоянно расширяется.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно «команды» составляют содержание всех управленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Это находит свое выражение, например, в закрепленных за Правительством Российской Федерации полномочиях, в полномочиях краевой, областной администраций и т.п. Соответственно любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов федерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам).

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законы, нормативно-правовые акты и иные официальные документы

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (в ред. от 05.02.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1993.

.Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. - 2013.- № 25. - ст. 3314.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001, №195-ФЗ (в ред. 22.10.2014) // Собр. законодательства РФ.- 2002.- №1 (ч.1). - ст.1.

Монографии, учебники, учебные пособия

4.Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 632 с.

.Атаманчук, Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Юридическая литература, 2010. - 485с.

.Атаманчук, Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность / Г.В. Атаманчук. - М.: РАГС, 2013. - 390с.

.Бахрах, Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 800 с.

.Белолипецкий, В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы / В.К. Белолипецкий. - Ростов-на-Дону: Издательский центр МарТ, 2012. - 618с.

.Глазунова, Н.И. Государственное (административное) управление / Н.И. Глазунова. - М.: Изд-во Проспект, 2014. - 485 с.

.Зеркин, Д.П. Основы теории государственного управления / Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2010. - 692 с.

.Иванов, С.А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы / С.А. Иванов. - М.: Гардарика, 2011. - 485 с.

.Калинина, Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти / Л.А. Калинина. - М.: Правовая культура, 2013. - 220с.

.Козлов, Ю.М. Административное право: Учебник / Ю.М. Козлов. - М.:Юристъ, 2011. - 554с.