1. Состояние действующего законодательства

1.1. Существование государственных корпораций как организационно-правовой формы некоммерческих организаций предусмотрено ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», которая предусматривает, что госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерации на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

1.2. Вместе с тем, госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества) и в ряде случаев создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности.Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.

1.3. В настоящее время имеется семь таких госкорпораций: «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; «Агентство по страхованию вкладов»; «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех»); «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»); ГК по атомной энергии («Росатом»); Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») 25 .

1.4. Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, в том числе безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т.е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (иначе говоря, приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества, присущее учреждениям (ср. п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание госкорпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал, который определяет минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

1.5. Общие нормы о статусе госкорпораций подвержены различным многочисленным исключениям из общего статуса юридических лиц.

Так, общее правило п. 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», обязывающее всякую некоммерческую организацию представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, не распространяется на государственные корпорации Внешэкономбанк, Российскую корпорацию нанотехнологий, Госкорпорацию «Олимпстрой», Госкорпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Госкорпорацию «Ростехнологии», Госкорпорацию по атомной энергии «Росатом».

В соответствующих федеральных законах для тех же государственных корпораций предусмотрены изъятия из сферы контроля, осуществляемого финансовыми и налоговыми органами, органами по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

В изъятие из общего правила об осуществлении банковской деятельности на основании специального разрешения – лицензии, выдаваемой ЦБ РФ, право на осуществление банковских операций предоставлено госкорпорации Внешэкономбанк на основании Федерального закона «О банке развития». Иными словами, эта госкорпорация не подвержена процедуре лицензирования, применимой ко всем прочим коммерческим банкам, что ставит ее в явно неравноправное положение и дает необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками.

Эта же госкорпорация обладает специальной правоспособностью в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, причем приобретение такой правоспособности для нее было основано лишь на прямом указании в специальном законе, что также создает условия для нарушения равноправия субъектов соответствующего рынка и нарушения конкуренции (ср. ст. 4 и 39 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и ст. 3 Федерального закона «О Банке развития»).

1.6. Специальными законами о госкорпорациях могут быть парализованы и некоторые общие правила ГК, в частности, положения п. 4 ст. 61 и п. 1 ст. 65 ГК о ликвидации госкорпорации вследствие признания ее несостоятельной.

Пункт 10 ст. 37 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» содержит изъятие из общего правила о реорганизации юридических лиц (ст. 60 ГК) для кредиторов федеральных государственных унитарных предприятий, имущественные комплексы которых передаются Государственной корпорации «Росатом» в качестве имущественного взноса Российской Федерации, а также требований кредиторов федеральных государственных учреждений, передаваемых Государственной корпорации «Росатом», которые подлежат удовлетворению в соответствии с условиями и содержанием обязательств, на которых они основаны, но без предоставления гарантий, предусмотренных пп. 1 и 2 ст. 60 ГК.

1.7. Некоторые вопросы статуса и полномочий госкорпораций содержатся в федеральных законах, не относящихся прямо к регулированию статуса той или иной госкорпорации. Так, права органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, принадлежащие им как акционерам, ограничиваются в пользу госкорпораций, если таковым переданы в управление акции акционерных обществ (ст. 94 Федерального закона «Об акционерных обществах»). При этом основанием передачи акций в управление является не договор, а соответствующий федеральный закон, а природа отношений между собственником и такого рода «управляющим» не укладывается ни в отношения представительства, ни в отношения доверительного управления. Если же основывать эти отношения на ст. 125 ГК, то придется приравнять статус госкорпорации к статусу органов власти.

2. Оценка действующего законодательства

2.1. Фактически госкорпорации обладают не только исключительным статусом (в сравнении с другими юридическими лицами, особенно некоммерческими организациями), но и принципиально различными полномочиями, иногда публично-правового характера.

2.2. Госкорпорации по атомной энергии «Росатом» переданы властные полномочия, принадлежащие федеральным органам государственной власти (ст. 10, 20, 23 и др. Закона о госкорпорации «Росатом»). В силу ст. 8 указанного закона «Росатом» принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, а также может признавать не действующими на территории Российской Федерации акты органов власти Российской Федерации и бывшего СССР.

Статья 241 Бюджетного кодекса РФ «Росатому» предоставлены полномочия в области распоряжения бюджетными средствами.

Названной государственной корпорации не только переданы в полном объеме полномочия, составляющие компетенцию органов государственной власти (см. ст. 7 - 14 указанного закона), включая и компетенцию в области нормативно-правового регулирования, но также и право иметь собственные военизированные охранные подразделения. По существу данная госкорпорация выступает в качестве органа государственной власти.

При этом властные полномочия осуществляются «Росатомом» в отношении других участников рынка – субъектов гражданского права (ст. 23, 33, 38 – 40 названного закона). Вместе с тем, формальные препятствия к существованию «Росатома» именно в таком виде, которые можно было обнаружить в законодательстве о конкуренции, были сняты (см. п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).

2.3. Исключительным положением обладает и госкорпорация Внешэкономбанк. Будучи, с одной стороны, коммерческим банком (но отнюдь не некоммерческой организацией, как большинство других госкорпораций), имеющим возможность осуществлять основную массу банковских операций (ст. 3 Закона о Банке развития), эта госкорпорация, с другой стороны, не подвержена каким-либо процедурам контроля со стороны ЦБ РФ, как это имеет место в отношении других коммерческих банков. Вместо этого Правительство РФ утверждает для нее меморандуме, определяющий основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий (ст. 4 данного закона). Данная ситуация по сути нарушает принцип единства банковской системы Российской Федерации, подконтрольной ЦБ РФ.

2.4. Агентство по страхованию вкладов по преимуществу занимается коммерческой деятельностью, фактически представляя собой страховую компанию. Особенностью является лишь то обстоятельство, что страхование в данной страховой компании дает соответствующему страхователю – коммерческому банку – право и возможность осуществлять один из видов банковских операций, а именно привлечение во вклады денежных средств физических лиц.

Это положение явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации. Кроме того, вызывает сомнения соответствие этого порядка принципам лицензирования и развития конкуренции на страховом рынке. 26

2.5. Российская корпорация нанотехнологий в соответствии с законом о ней призвана в целом на коммерческих началах финансировать деятельность третьих лиц в весьма широко очерченной области «нанотехнологий». Трудно установить, чем отличается ее деятельность от целевого бюджетного финансирования (или от деятельности специализированного коммерческого инвестиционного банка). Вместе с тем, ей предоставлена ничем не ограниченная возможность выступать в роли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.

Государственная корпорация «Ростехнологии» по своему статусу во многом схожа с госкорпорацией «Роснанотех» (отличие состоит в сфере деятельности указанных корпораций). Так, «Ростехнологии» осуществляет деятельность в целях содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в то время как «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.

2.6. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) также не может считаться некоммерческой организацией, ибо такой статус ни в коей мере не соответствует поставленным перед ней законам целям и переданным ей функциям: деятельность по инженерным изысканиям, проектированию, строительству и реконструкции, а также по организации эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также деятельность, по развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

При этом имущественный взнос Российской Федерации лишь отчасти является источником финансирования деятельности данной госкорпорации. Так, в пп. 1, 5, 6 и 8 ст. 5 соответствующего закона несколько раз прямо упоминается возможность получения корпорацией прибыли и направления ее использования, что в совокупности с самим характером деятельности корпорации, не позволяет квалифицировать деятельность корпорации как характерную для некоммерческой организации.

Кроме того, в силу п. 4 ст. 6 закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпорации, за исключением случаев, предусмотренных этим законом, что нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.

Наконец, корпорация в порядке, устанавливаемом в соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 12 соответствующего закона, осуществляет за счет собственных средств финансирование мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством Российской Федерации в федеральную собственность объектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов (что противоречит правилам ГК и других законодательных актов об изъятии земли для государственных нужд).

2.7. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, напротив, не является коммерческой организацией. Соответствующим законом прямо определен размер имущества фонда (ст. 5), направления расходования средств фонда, правила распределения предоставляемых фондом субсидий (гл. 5, 6 и 6.1. Закона), а также случай ликвидация фонда (ст. 25) - по факту распределения всех средств или по наступлении установленной законом даты.

Здесь речь действительно идет о классическом фонде (хотя и не благотворительном), который должен распределить выделенные учредителем средства дестинаторам (в качестве которых выступают муниципальные образования и субъекты Российской Федерации, которые далее распределяют полученные средства на установленные законом цели – капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья), а по завершении этой деятельности прекратиться. Причины придания фонду формы госкорпорации в данном случае остаются непонятными.

3. Предложения по совершению действующего законодательства

3.1. Госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами. В форме госкорпорации могут существовать как некоммерческие (Фонд), так и коммерческие организации (Ростехнологии, Роснанотех, Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ, Олимпстрой), а также образования, объединяющие в себе функции коммерческих организаций и компетенцию органов государственной власти (Росатом и частично Олимпстрой).

3.2. Госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно-правовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права.

Вместе с тем, использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк).

3.3. В связи с этим представляется целесообразным упразднение организационно-правовой формы госкорпорации и преобразование существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов).

3.4. В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций. Следует отметить, что в отсутствие таких ограничений появляются проекты создания новых аналогичных по статусу юридических лиц, например, «государственной компании «Российские автомобильные дороги», создаваемой для «доверительного управления государственным имуществом» и выполнения иных «функций государственного значения», которая, подобно госкорпорациям, никоим образом не укладывается в установленную ГК систему юридических лиц и никак не соответствует общим нормам закона об их статусе.

Феномен российских государственных корпораций заключается в поиске средств реализации идеи государственно-частного партнерства. Одним из целевых направлений создания госкорпораций является решение системных стратегических социально-экономических задач, имеющих общегосударственное и общественное значение, для решения которых необходимы огромные капиталы, исключительные организационные усилия, значительные сроки и административные полномочия. Кроме того, решение данных задач, возложенных на госкорпорации, не имеет быстрой коммерческой отдачи. При этом для существующих в настоящее время госкорпораций характерно то, что они, исходя из целей создания и специфики деятельности, отличаются не только от других коммерческих и некоммерческих организаций, но и друг от друга, имеют разный порядок управления, реорганизации и ликвидации, использования имущества и форм отчетности.

Возникновение новой организационно-правовой формы юридического лица – государственной корпорации – связано не только с необходимостью создания оптимальной модели управления государственным имуществом, но и с развитием экономики страны в целом как высокотехнологичной, инновационной, прогрессивной, наукоемкой системы.

В настоящее время особенности правового положения госкорпораций, цели ее деятельности, порядок управления, назначения должностных лиц, использования имущества, полномочия, функции и другие вопросы, касающиеся создания и организации деятельности и ответственности госкорпораций регулируются отдельно принятыми специально для этих целей федеральными законами.

Законы о государственных корпорациях:

• Федеральный закон от 1.12.2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;
• Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»
• Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (государственная корпорация «Олимпстрой»);
• Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
• Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»;
• Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ «О банке развития» (Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк));
• Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (Агентство по страхованию вкладов);
• Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».
• Деятельность государственных корпораций регулируется также принятыми в соответствии с вышеназванными законами нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Общие вопросы, касающиеся имущества, обязательств, ответственности госкорпораций, регламентируются Главой II Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (статья 7.1). В данном законе дается понятие государственной корпорации, под которым понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

В законе также предусмотрено, что имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, является собственностью госкорпорации. Госкорпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпорации, если законом, предусматривающим создание госкорпорации, не предусмотрено иное.

Законом о некоммерческих организациях установлено ограничение по использованию имущества госкорпорации: госкорпорация вправе использовать свое имущество исключительно для целей, определенных законом, предусматривающим ее создание.

Госкорпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Госкорпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Годовая бухгалтерская отчетность подлежит обязательному аудиту, проводимому аудиторской организацией, отобранной по результатам открытого конкурса. Годовой отчет публикуется и размещается на официальном сайте госкорпорации с учетом требований законодательства о государственной тайне. На официальном сайте госкорпораций также должна быть размещена стратегия деятельности госкорпорации. Опубликованный и размещенный в Интернете годовой отчет должен содержать информацию о выполнении данной стратегии деятельности госкорпорации.

Законом предусмотрена возможность инвестирования свободных средств госкорпораций на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых ею активов (объектов инвестирования). При этом порядок и условия инвестирования временно свободных средств госкорпораций, а также формы отчетов об инвестировании и порядок раскрытия данных отчетов устанавливает Правительство РФ. Предельный объем инвестируемых свободных средств и порядок принятия решения об инвестировании определяется высшим органом управления госкорпораций, который предусмотрен особым законом о конкретной госкорпорации. Так, Законом о «Росатоме» предусмотрено, что высшим органом управления данной госкорпорации является наблюдательный совет, в состав которого входят представители Президента РФ и Правительства РФ. Генеральный директор госкорпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью госкопорпораций. Специальными законами о государственных корпорациях предусматривается, что на госкорпорации не распространяется действие федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Из анализа действующего законодательства усматривается, что под госкорпорацией понимается особый вид юридических лиц, который аккумулирует определенное имущество, переданное ему государством для использования в поставленных целях. Государственная корпорация выступает органом управления денежными средствами, имеющими строго целевую направленность. Кроме того, государственная корпорация при осуществлении экономической деятельности уполномочена увеличивать объем переданных ей государством средств путем эффективного размещения активов фондов. Регулирование деятельностью госкорпораций осуществляется через высший ее орган управления – наблюдательный совет, который принимает все ключевые решения и включает в себя представителей Президента РФ и Правительства РФ.

Таким образом, госкорпорация наделена особым статусом, находящимся на стыке публичного и частного права, поскольку она создается государством в распорядительном порядке, оформленным специальным законом, является носителем прав и обязанностей публичного характера, наделяется властными полномочиями, в результате чего выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей. Госкорпорация имеет обособленное имущество для решения публичных задач и реализации общественных интересов, несет публично-правовую ответственность, обладает специальной целевой правоспособностью и предполагает преимущественную направленность на реализацию общественных, общегосударственных интересов, задачи госкорпораций закреплены на законодательном уровне.

Однако на сегодняшний день закрепление особого статуса госкорпорации, обладающего признаками публичного юридического лица, отсутствует в законодательстве Российской Федерации.

Таким образом, на данный момент возникла необходимость реформирования законодательства о госкорпорациях. Принятие одного лишь закона о госкорпорациях не позволит всецело законодательно закрепить их самостоятельный статус. В случае законодательного оформления такого вида юридического лица, госкорпорации должны быть выведены из состава некоммерческих организаций, так как их основные функции не совпадают с их основными критериями.

Вместе с тем, в настоящее время в правотворческой деятельности наблюдаются тенденции к развитию гражданского законодательства в Российской Федерации, предложены некоторые законодательные инициативы. Так, Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» подготовил и опубликовал проект изменений в Гражданский Кодекс РФ (проект был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении). В этом проекте предлагается установить закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, сохраняется деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а также вводится их новое разграничение на корпоративные и унитарные организации. Юридические лица, учредители которых обладают правом на участие в управлении их деятельностью, являются корпоративными организациями (корпорациями). К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы. Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными организациями. К ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации. Таким образом, участники корпораций, в отличие от участников унитарных организаций, обладают правом на участие в управлении деятельностью организации (правом членства). Причем деление на коммерческие и некоммерческие для корпораций сохранится, а унитарные организации будут существовать только в форме некоммерческих юридических лиц. Некоммерческим организациям предлагается дать наименование «Некоммерческие корпоративные организации» и «Некоммерческие унитарные организации», к первым из которых предполагается отнести потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы (с подробной регламентацией их статуса), а ко вторым – фонды, учреждения и религиозные организации.

Проектом изменений в ГК РФ упраздняется общество с дополнительной ответственностью (ОДО). Вместо открытого акционерного общества (ОАО) и закрытого акционерного общества (ЗАО) предлагаются: акционерное общество и публичное акционерное общество. Согласно предложенным изменениям в статью 97 ГК РФ, публичным будет признаваться акционерное общество, акции которого и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) и публично обращаются на условиях, предусмотренных законом о ценных бумагах. К созданию и деятельности таких обществ предъявляются особые требования (к размеру уставного капитала, ведению реестра акционеров и т. д.).

Законы «Об обществах с ограниченной ответственностью» и «Об акционерных обществах» предлагается заменить законом «О хозяйственных обществах».

При этом, как видим, закрепление института госкорпораций в новом проекте ГК РФ не предусматривается. В закрытом перечне некоммерческих организаций, предусмотренном Проектом изменений в ГК РФ, государственная корпорация как одна из форм некоммерческих юридических лиц отсутствует.

Таким образом, на сегодняшний день наблюдаются две прямо противоположные тенденции: с одной стороны Совет при Президенте РФ разработал «Концепцию развития гражданского законодательства», в которой констатируется необходимость анализа и коррекции таких организационно-правовых форм юридических лиц, как «госкорпорация» и «госкомпания». Однако в Проекте изменений в ГК РФ, направленном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в Государственную Думу на обсуждение, данный вид юридических лиц не закреплен. За пределами регулирования гражданского законодательства по-прежнему остаются такие юридические лица, наделенные особым статусом, как «Росатом», «Ростехнологии», «Олимпстрой», фонд «Сколково» и т. д., поскольку разработчики проекта изменений в Гражданский Кодекс РФ обошли вниманием этот вид юридических лиц, наделенных особым статусом. При этом госкорпорации регулируются отдельными законами, принятыми исключительно в целях закрепления особого статуса данных юридических лиц.

Следовательно, сохраняется прежний порядок законодательного закрепления уникального статуса государственных корпораций в законах, специально принятых для этих целей. Так как в окончательной редакции проекта изменений законодательства в РФ не нашлось места для объяснения особого правового статуса госкорпораций. В настоящее время в РФ назрела необходимость официального закрепления статуса госкорпораций в законодательстве на уровне Гражданского Кодекса РФ и принятия федерального закона «О государственных корпорациях»: на сегодняшний день госкорпорации существуют в РФ «де факто» в виде особых форм юридических лиц, функционируют на основании отдельных федеральных законов в форме фондов, инновационных центров, корпораций и т. д. При этом вряд ли они в ближайшее время будут упразднены или преобразованы в более традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы. Эти формы юридических лиц не вмещаются ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским Кодексом РФ.

Наталья Жукова, ведущий юрист Департамента юридического и налогового консалтинга Группы компаний «АКИГ»

Государственная корпорация - не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Создается на основании федерального закона. Имущество, переданное ей Российской Федерацией, является собственностью госкорпорации.

Госкорпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпорации, если законом о ее создании не предусмотрено иное. Может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям.

Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим ее создание.

Госкорпорация в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь некоммерческих организаций, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.

Принципиальное отличие госкорпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе госкорпорации даже из- под формального контроля государственных органов. В частности, госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления Правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Минюст и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании).
Создание госкорпораций стало возможным после внесения 8 июля 1999 года изменений в Закон "О некоммерческих организациях".

Первой государственной корпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 году (упразднено в 2004 году).

Создание госкорпораций стало магистральным направлением государственной политики во второй половине 2007 года.

В настоящее время в Российской Федерации существуют семь госкорпораций - Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк, ВЭБ), Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции ("Ростехнологии"), Российская корпорация нанотехнологий (РОСНАНО), Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Государственная корпорация по атомной энергии ("Росатом") и Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК "Олимпстрой"). Кроме того, в июле 2009 года глава государства утвердил закон о создании государственной компании "Российские автомобильные дороги" ("Автодор"), которая будет развивать сеть автомобильных дорог и придорожную инфраструктуру.

В марте 2009 года в СМИ появилась информация о том, что такая форма юридических лиц, как госкорпорации, может быть упразднена. Как написала 19 марта газета "Коммерсант" , эта идея содержалась в проекте "Концепции развития законодательства о юридических лицах", подготовленном президентским советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Документ предлагал преобразовать госкорпорации в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями. Подготовить такую концепцию поручил президент Дмитрий Медведев указом от 21 июля 2008 года.

7 августа 2009 года Дмитрий Медведев дал поручение генпрокурору РФ Юрию Чайке и своему помощнику - начальнику контрольного управления президента Константину Чуйченко провести комплексную проверку деятельности государственных корпораций . По итогам проверки президент России поручил представить предложения, в том числе о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация.

Государственной корпорацией (Государственной компанией) признаётся организационно-правовая форма некоммерческих организаций в России, созданных на основании персонализированного Федерального закона для реализации социальных и иных управленческих направлений.

Мы уже рассказывали, какие бывают некоммерческие организации. Данная информация имеется в материале, с которым можно ознакомиться.

Государственными корпорациями могут быть только некоммерческие организации, не имеющие членства, которые образованы исключительно на основании решения Правительства Российской Федерации с учётом Федерального Закона о ее учреждении.

Основные средства Государственных корпораций находятся в собственности государства, а руководящий состав назначается, либо утверждается с помощью контрактной системы соответствующими государственными органами.

Такая форма предприятий впервые появилась на пространстве Российской Федерации в 1999 году.

Именно тогда, на основании соответствующего закона о создании, а также в соответствии с Федеральным законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 08.07.1999 года № 140 ФЗ , в помощь проблемным кредитным организациям (банкам), было создано (АРКО) «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», которое имело именно такую организационно-правовую структуру. Впоследствии, в 2004 году, данная организация была упразднена.

Такая форма некоммерческих организаций стала востребована в связи с тем, что не все сферы экономики являются интересными для частного капитала, так как вложенные туда средства имеют очень незначительную отдачу, прибыль там возможна лишь в долгосрочной перспективе. А учитывая всю нестабильность экономического развития страны, такие денежные вливания со стороны частных компаний, были определены как вложения с высокой долей риска и, соответственно, не получили должного развития.

Отличительные особенности Государственной корпорации в плане правового положения, определяются на основании ФЗ России об ее создании. Можно отметить, что Российская Федерация не является гарантом выполнения взятых на себя Государственной корпорацией обязательств, если иное не предусмотрено в ФЗ о ее создании. Соответственно и Госкорпорация не может быть ответственна по обязательствам Российской Федерации.

Нужно отметить, что данным организациям не запрещено ведение предпринимательской деятельности, но лишь в той мере, которая может способствовать достижению строго определенных целей, ради которых она была учреждена.

Влияние государственных корпораций на экономику.

По своим основным характеристикам такие организации полностью соответствуют организационной структуре основополагающих институтов плановой экономики. На основании следующих фактов, с полной уверенностью можно утверждать, что Государственные корпорации непосредственно влияют на развитие той или иной сферы экономики страны:

• В состав Государственных корпораций включаются предприятия соответствующего профильного направления, в сфере которого ведется основная ее деятельность. Данные предприятия, после включения их в состав Госкорпорации, ведут консолидированную деятельность, подчиненную общим целям и уже не являются конкурентами. Это позволяет достичь максимальной эффективности в их деятельности.

• Госкорпорация созданная в соответствии с ФЗ о ее создании, обязана отчитываться о ведении своей деятельности перед соответствующими структурами федеральной власти. Они (федеральные структуры), при этом - назначают генерального директора корпорации и управляют созданным наблюдательным советом.

• Все имущество, принадлежащее Госкорпорации, как правило, передано ей государством во время ее создания. Оно находится под полным контролем соответствующих государственных структур. После ликвидации Госкорпорации, принадлежащее ей имущество, на основании соответствующего указа правительства РФ, возвращается прежнему владельцу.

• Каждая Госкорпорация имеет иерархическую структуру, которая предусматривает финансовую и организационную соподчиненность между уровнями, а также разделение между ними ответственности и функций.

• Госкорпорация не может быть создана с целью получения прибыли, что отвечает критериям развития плановой, а не рыночной экономики.

Из вышеизложенного следует, что Госкорпорации, созданные в РФ, отвечают всем базовым характеристикам предприятий плановой экономики. В то же время они являются современной формой объединения, которое использует современные методы работы принятые в рыночной среде.

Современные государственные корпорации.

Приведем примеры Госкорпораций, которые были созданы в последние годы, а также соответствующие законы:

• «Агентство по страхованию вкладов» .
  Федерального закона № 177-ФЗ от 23.12.2003 года «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» .

• «Внешэкономбанк» (Банк развития и внешнеэкономической деятельности) .
  Данная организация создана на основании Федерального закона от 17.05.2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» .

• «Росатом» .
  Эта Государственная корпорация была создана на основании

Важную роль в экономике России играют государственные корпорации. Они являются крупнейшими работодателями, обеспечивают развитие целых отраслей, в некоторых случаях и вовсе имеют положение, близкое к монопольному. И потому их можно рассматривать как фактически незаменимые с точки зрения функционирования экономики государства. В чем заключаются наиболее примечательные характеристики госпредприятий РФ? В чем их схожесть и различия с зарубежными организациями, имеющими аналогичный или похожий статус?

Что такое государственная корпорация?

Под термином «государственная корпорация» понимается некоммерческое учреждение, активы которого принадлежат РФ, созданное в целях осуществления общественно значимых функций, таких как, например, справедливое распределение финансовых ресурсов. На практике данная функция может выражаться в том, что государственные корпорации предоставляют рабочие места с хорошей зарплатой, стимулируя тем самым рост покупательной способности населения, или, например, в том, что соответствующего типа учреждения выступают крупными заказчиками для частных бизнесов, способствуя, в свою очередь, развитию предпринимательства. Госкорпорации стимулируют рост и модернизацию экономики в целом, способствуют выстраиванию активных международных связей РФ.

Госкорпорации, госкомпании и госпредприятия: соотношение понятий

Согласно его положениям, госкомпания - это НКО, которая не имеет членства, создана РФ на базе имущественных инвестиций в целях предоставления госуслуг и выполнения других функций при задействовании государственного имущества в форме доверительного управления. В свою очередь, госкорпорация - это также не имеющая членства НКО, созданная РФ на базе имущественного взноса, но уже для достижения социальных целей и для реализации, как мы отметили выше, общественно значимых функций. Оба типа государственных структур создаются на основе издания федеральных законов.

В свою очередь, госкорпорации и госпредприятия характеризуются еще более выраженными различиями. Первые имеют статус субъектов, учрежденных системой власти РФ. В свою очередь, госпредприятие - не то, что обязательно учреждено государством, но то, в котором ему принадлежит наибольшая доля акций. Совладельцами госпредприятия вполне могут быть и частные лица.

В свою очередь, различия между государственными корпорациями и предприятиями с трудом можно проследить на уровне организационно-правовых форм. Дело в том, что госкорпорации, в принципе, могут быть теми же хозяйственными обществами - открытыми или закрытыми, что и госпредприятия.

Некоторые юристы вместе с тем относят к категории государственных корпораций такого рода организации, как ФГУП. Госпредприятия в общем случае могут быть только хозяйственными обществами - такая форма, как унитарное предприятие, для них, как правило, не свойственна.

Однако есть эксперты, которые предпочитают разграничивать понятие «государственная корпорация» и ФГУП. Это связано с тем, что первые практически полностью неподконтрольны и неподотчетны государственным органам - исключением может быть необходимость периодического предоставления некоторых данных об осуществляемой деятельности Правительству РФ. В свою очередь, госструктуры могут иметь значительно больше полномочий в части управления ФГУПами.

Но, в целом, распространена точка зрения, согласно которой госкорпорация может быть представлена в любой организационно-правовой форме. Примеры госпредприятий - "Роснефть", РЖД, "Ростелеком". Примеры, в свою очередь, унитарных предприятий - "Почта России", Мосгортранс, агентство «ТАСС».

Так или иначе, но госпредприятия, государственные корпорации и государственные компании имеет смысл различать исходя из их фактического механизма учреждения. Который предопределяется прежде всего спецификой правового регулирования деятельности соответствующих организаций.

Особенности правового регулирования деятельности госкорпораций

Рассмотрим, таким образом, правовой аспект деятельности госкорпораций. Прежде всего стоит отметить, что государственные корпорации находятся в юрисдикции, прежде всего, гражданского права. То есть в сделках и иных правоотношениях выступают как юридически равноправный партнерам субъект. Однако правовой статус соответствующих организаций имеет ряд особенностей.

Прежде всего следует отметить, что государственные корпорации в России учреждаются на основании изданного федерального закона. Аспект деятельности соответствующих фирм в том, что они не наделены обязанностью отвечать по возникающим обязательствам РФ. И наоборот, государство не несет ответственности за работу госкорпораций. Исключением могут быть сценарии, при которых те или иные виды взаимной ответственности РФ и принадлежащих ей компаний прописаны в законе.

Привилегии госкорпораций

Еще один примечательный аспект деятельности госкорпораций - в отношении них не применимы положения законодательства, регулирующие банкротство. Кроме того, определенные привилегии соответствующего типа организации имеют в части отчетности:

• они не должны раскрывать информацию о работе подобно тому, как это обязаны делать хозяйственные общества;
• они в общем случае не имеют предписаний направлять отчет в государственные структуры, за исключением некоторых правительственных инстанций;
• госкорпорации имеют право проводить конкурсы в рамках механизма госзакупок исходя из самостоятельно устанавливаемых правил, которые не обязательно могут совпадать с нормами, утвержденными в законодательстве о государственных закупках.

Можно также обратить внимание на то, как формируются осуществляющие управление госкорпорациями органы. Государственные корпорации возглавляются руководителями в соответствии с нормами, которые, как и в случае с учреждением организаций соответствующего типа, определяются отдельным законом. Так, согласно положениям ряда НПА, во многих случаях глава госкорпорации может назначаться напрямую президентом РФ.

Когда в России появились госкорпорации?

Государственные корпорации как субъекты гражданского права в РФ начали появляться по факту внесения 8.07.1999 года корректировок в Закон, регулирующий деятельность некоммерческих организаций. Появилась, таким образом, база для легализации деятельности соответствующего типа учреждений.

Как считается, первой госкорпорацией России стало агентство "АРКО", занимающееся реструктуризацией банковских организаций - оно было зарегистрировано в 1999 году. Однако после того как было учреждено данное агентство, государственные корпорации достаточно долгое время были не самой популярной организационно-правовой формой бизнеса с участием государства. Только в 2007 году их популярность приобрела устойчивый рост.

Крупнейшие госкорпорации России

Какие сегодня существуют государственные корпорации в России? Список таковых относительно небольшой, но он, безусловно, не может рассматриваться как закрытый. В зависимости от задач, которые ставит перед собой государства, могут создаваться новые организации соответствующего типа, упраздняться действующие.

В числе крупнейших госкорпораций РФ сегодня:

• «Внешэкономбанк»;
• «Ростехнологии»;
• «Роснано»;
• «Росатом».

Можно отметить, что за строительство олимпийских объектов в Сочи отвечала госкорпорация «Олимпстрой». Значимой по масштабам деятельности корпорацией считается Фонд ЖКХ.

Перспективы госкорпораций в России

Насколько перспективно дальнейшее развитие таких форм предприятий, как государственные корпорации? На этот счет есть разные точки зрения.

Так, в последние несколько лет в СМИ появляются сообщения о том, что соответствующую организационно-правовую форму деятельности предприятий планируется отменить. В частности, в одну из концепций совершенствования законодательства, регулирующего деятельность юрлиц, были включены тезисы о необходимости рассмотрения преобразования госкорпораций в иные типы организационно-правовых форм предприятий. При этом те привилегии, что имеют госкорпорации в соответствии с текущим законодательством, предполагалось аннулировать.

Но пока что госкорпорации успешно функционируют. Правда, их деятельность находится под пристальным мониторингом правительства, стремящегося повышать эффективность деятельности соответствующих организаций. В частности, довольно активно корректируются текущие системы оплаты труда сотрудников госпредприятий.

Есть, к примеру, предложения о привязке компенсаций работников соответствующих организаций к фактическим результатам труда. Есть инициативы, в соответствии с которыми полномочия сотрудников госкорпораций предполагается приблизить к тем, что характеризуют деятельность госслужащих. Аналогично планировалось возложить на специалистов государственных компаний дополнительные ограничения, в частности те, что связаны с возможностью ведения коммерческой деятельности.

Отраслевая специфика развития госкорпораций

Есть тезисы о том, что деятельность госкорпораций должна регулироваться исходя из специфики конкретного сегмента их деятельности. Так, финансовые государственные корпорации, возможно, будут в большей степени совместимы с правовыми актами, строго регламентирующими их активности. Инновационные госкорпорации, в свою очередь, возможно, будет не столь приемлемо регулировать жестко.

Аналогично отраслевой подход можно адаптировать к деятельности иных структур, таких как, например, отвечающий за развитие ЖКХ фонд. Государственные корпорации, таким образом, как формы деятельности сохраняют актуальность и имеют хорошие, как считают многие аналитики, перспективы развития.

Специфика зарубежных госкорпораций

Изучив специфику деятельности госкорпораций РФ, рассмотрим то, как работают соответствующие типы предприятий за рубежом. Учреждение подобных организаций предусматривает, конечно же, не только российская политическая система. Государственные корпорации есть во многих странах мира. Например, в США.

В числе самых известных американских госкорпораций - Amtrak. Данная фирма занимается оказанием услуг в сфере пассажирских перевозок на железных дорогах США. Учреждена она в 1971 году. Примечательно, что российские и американские госкорпорации в некоторой степени схожи в таком аспекте, как создание, - государственные корпорации в обеих странах формируются на основе принятых нормативно-правовых актов. Так, фирма Amtrak была учреждена постановлением Конгресса США.

Еще одна крупная американская госкорпорация - OPIC, осуществляющая инвестирование в зарубежные проекты. Как и Amtrak, была основана в 1971 году. Некоторые эксперты рассматривают ее как агентство, подотчетное правительству США, - в данном аспекте мы можем проследить различие между российскими и американскими организациями соответствующего типа. Несмотря на то что их в некотором смысле сближает такой аспект, как создание, государственные корпорации США могут быть в большей степени подотчетны органам государственной власти. В свою очередь, по закону госкорпорации РФ, как мы знаем, менее зависимы от системы государственного управления.

К слову, можно отметить, что классификация организаций соответствующего типа в США осуществляется по более сложной схеме, чем в РФ. Например, в Америке есть госкорпорации, спонсируемые правительством, - в России их прямой аналог на уровне федерального законодательства не определен.

Резюме

Итак, мы рассмотрели сущность понятия «государственные корпорации». Примеры и характеристика соответствующих учреждений нами также были исследованы. Какие выводы мы можем сделать?

Прежде всего следует понимать, что госкорпорация и госпредприятие - не одно и то же. В достаточной мере близким первому термину по смыслу является понятие госкомпании. В частности, регулируются оба типа организаций положениями одного и того же закона. Однако стоит отметить, что исследованные нами термины, такие как «госкорпорация», «госпредприятие», а также «госкомпания», часто рассматриваются как синонимы. С юридической точки зрения это не вполне корректно, но в целом допустимо в силу того, что соответствующие понятия действительно очень близки.

Государственные корпорации в России, список которых достаточно регулярно корректируется, согласно приоритетам и динамике законотворческой деятельности органов власти являются, несмотря на тезисы о возможности упразднения соответствующего типа юрлиц, в достаточной мере перспективной формой работы предприятия.

Однако успешное развитие госкорпораций РФ во многом зависит от качества регулирующего законодательства, особенно в части определения критериев эффективности работы данных организаций. Популярен подход, в соответствии с которым оценка работы госкорпораций должна осуществляться по отраслевому принципу, исходя из конкретного сегмента деятельности учреждения. Также распространены тезисы о необходимости приблизить схемы регулирования деятельности государственных корпораций к тем, что характеризуют работу собственно органов власти.

Госкорпорации успешно развиваются не только в России, но и за рубежом. В частности, большое количество соответствующего типа учреждений функционирует в США. При этом их статус может иметь как признаки схожести с тем, что характеризует российские госкорпорации, так и существенные различия относительно модели работы государственных предприятий РФ.