[Гражданский кодекс РФ] [Глава 2] [Статья 13]

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

1 комментарий к записи “Статья 13 ГК РФ. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления”

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Комментарий к статье 13

1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти — это способ защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.
Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Соответственно под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).
———————————
См. п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
См. п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Указанные в ч. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и в то же время нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде. Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. 2 ст. 1 и п. 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения.
———————————
См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
См. п. 1 там же.

В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) . Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону и, при необходимости, иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие Конституции РФ.
———————————
Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. М.: Международные отношения, 1995. С. 201).

Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения. Это положение надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК).
———————————
См. п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» . Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194 и 200 АПК РФ). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.
———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63.

Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами. В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.
———————————
См. п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».

Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточно для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке по ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.
Разграничение способа защиты, содержащегося в комментируемой статье, и общегражданских способов защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного им акта и в период после прекращения действия акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных КоАП РФ (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к данным отношениям согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган.
———————————
См. п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (По итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Важно определить соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Принято считать, что комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
То, что акты публичной власти являются только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос о том, что под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц понимаются и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов.
———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.

Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — по сравнению со ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то худо-бедно такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда), что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» .
———————————
Маковский А.Л. Указ. соч. С. 100.

Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК РФ) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций специально вынужден был указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц.
———————————
См. п. 8 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8.

Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве, и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.
3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.
Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Оспариваемый нормативный акт проверяется на соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ. Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия.
———————————
См. п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.
См. п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применятся, если только иное не предусмотрено законом.
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».

4. Наряду с оспариванием нормативного акта недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ.
В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме. Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).
———————————
См. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).
По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия ходатайства заинтересованного лица. Соответственно общие сроки исковой давности, преду-смотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют.
———————————
См. п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.

В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента.
———————————
См. п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».

5. На практике остро стоит проблема соотношения ненормативного правового акта с гражданскими правами, возникающими в результате его издания, и соответственно разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.
Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права и только к нему предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) . В порядке же, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении.
———————————
См. п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
См. п. 2 там же.

Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была проведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица.
———————————
См. п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали следующие вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты? допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?
В ГК РФ не содержится ответа на вопрос, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы общего способа защиты — «неприменение правового акта» исключены акты ненормативные.
Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительными. Но есть и иная позиция: признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным. Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).
———————————
См. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. по делу N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. по делу N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.
См. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.

Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между «признанием акта недействительным» и «неприменением акта»? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный «и имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» . Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении актов ненормативных оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение — в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.
———————————

В конце июля Высший арбитражный суд не был скуп на разъяснения вопросов, возникающих в судебной практике при рассмотрении различных категорий дел. Судьи приняли целых пакет подобных разъяснений, в том числе по спорам о достоверности адреса юридического лица (см. «ЭЖ», 2013, № 32, с. 05) и взыскании убытков с руководителя организации (см. «ЭЖ», 2013, № 33, с. 05), а также масштабные разъяснения о применении положений части первой Налогового кодекса (см. в одном из ближайших номеров «БП»). Кроме того, Пленум рассказал, по каким критериям судам нужно идентифицировать нормативные акты и как разрешать дела о признании их недействующими.

Несколько дней ­назад на сайте ВАС РФ www.arbitr.ru был опубликован текст постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее — постановление № 58). Проект этого постановления был обнародован еще в марте, однако в процессе доработки подвергся серьезным изменениям. Во многом они были обусловлены тем, что в нормы АПК РФ, как раз касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов, были внесены изменения (Федеральный закон от 07.06.2013 № 126-ФЗ). А именно, была сужена подведомственность таких дел арбитражному суду путем указания на необходимость специальной оговорки в федеральном законе.

Понятие нормативного акта из теории закрепили в практике

АПК РФ закрепляет за арбит­ражными судами рассмотрение дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической дея­тельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Однако в законодательстве нет понятия нормативного правового акта, это научная категория. В постановлении № 58 судьи решили закрепить его на уровне разъяснений; предложенное для использования судами определение этого термина хорошо знакомо юристам еще из курса теории государства и права. Так, по мнению Пленума ВАС РФ, под нормативным правовым актом следует понимать акты, принятые органом государственной власти, местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. В том числе к нормативным актам относятся и акты, правовые нормы в которых содержатся не в основном тексте, а в приложении, утвержденном таким актом (п. 1 постановления № 58).

Стоит отметить, что проблема дефиниции нормативных актов отнюдь не выдуманная, зачастую этот вопрос становится главным при рассмотрении дела. И не раз правовые акты, которые по своему статусу к нормативным никак относиться не должны, ­суды признавали таковыми (решение ВАС РФ от 28.06.2012 № ­ВАС-4569/12 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца пятого письма Минфина России от 05.09.2006 № 03-06-02-02/120 »), а при наличии оснований признавали и недействующими (см., например, решение ВАС РФ от 29.11.2012 № ВАС-13840/12 «О признании не соответствующим НК РФ Письма Минфина России от 04.04.2012 № 03-03-10/34 „О замене письма ФНС России от 26.06.2012 № ЕД-4-3/10420@“»).

Решение об утверждении индивидуального тарифа на электроэнергию может оказаться нормативным

По сравнению с первоначальным текстом проекта в постановлении № 58 намного конкретнее изложены рекомендации судам по поводу отдельных видов правовых актов: относятся ли они к нормативным в принципе и относится ли их оспаривание к подведомственности государственного арбитража. В частности, акты органов влас­ти и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд Пленум ВАС РФ отнес к ненормативным правовым актам (п. 1.1 постановления № 58). Оспорить такие акты можно в порядке главы 24 АПК РФ, в то время как оспариванию нормативных актов посвящена глава 23 АПК РФ. Заметим, что в тексте проекта все перечисленные акты были отнесены к числу нормативных, хотя предложение об их ненормативном статусе тоже было изложено в качестве альтернативного варианта. Как видим, он и попал в официальные разъяснения для нижестоящих судов.

В процессе доработки проекта были заметно скорректированы и разъяснения, касающие­ся актов в сфере установления тарифов на электроэнергию. Изначально они ограничивались оговоркой о том, что решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, в том числе об утверждении индивидуальных тарифов, являются нормативными актами. Теперь же Пленум ВАС РФ расширил границы судебного усмотрения в данном вопросе. По общему правилу решения об утверждении тарифов для конкретного субъекта или объекта (или содержащие иные конкретизирующие признаки) судам следует рассматривать как ненормативные. Но если суд установит, что такие акты распространяются на неопределенный круг лиц, он может признать их нормативными (п. 1.2 постановления № 58). Соответственно, и процедура оспаривания такого акта будет иной.

Dura lex sed lex, в том числе при обжаловании нормативных актов

Как было сказано выше, некоторые новые положения в постановление № 58 были внесены из-за поправок в АПК РФ в части сужения подведомственности споров рассматриваемой категории арбитражным судам. Потому при решении вопроса о приеме поступившего заявления к производству суды будут тщательно проверять, есть ли соответствующее дозволение в законе или нет. Если выяснится, что такого федерального закона, который относил бы вопрос об оспаривании нормативного акта к подведомствености арбит­ражного суда, не имеется, то производство по делу подлежит прекращению. Правда, из этого правила есть исключение — ситуация, когда заявление об оспаривании данного нормативного акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было рассмотрено им по существу со ссылкой на неподведомственность. По мнению Пленума ВАС РФ, данное разъяснение обеспечивает реализацию права на судебную защиту, гарантированного Конституцией России и Европейской конвенцией по правам человека.

Кроме того, при решении вопроса о подведомственности спора арбитражному суду большую роль играет и статус заявителя, так как закон может ставить подведомственность спора в зависимость от него.

В постановлении № 58 выделено три категории споров в зависимости от статуса субъекта, инициировавшего их.

Первая категория — дела об оспаривании нормативных актов, оспаривать которые в суд имеют право только определенные субъекты (п. 2.3 постановления № 58). В качестве примера приводится Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в ПФР, ФСС РФ и ФФОМС», который предоставляет право оспаривания нормативных актов в соответствующей области организациям и индивидуальным предпринимателям (ч. 3 ст. 54 указанного закона).

Вторая категория — дела об оспаривании нормативных актов, которые вправе инициировать любое лицо, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются оспариваемым актом (пример — ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в РФ»). Сюда же относятся и дела о признании недействующими нормативных актов, принятых органами местного самоуправления. Требование единое: заявитель должен указать, какие его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются данным актом (п. 2.3, 2.4 постановления № 58).

Третья категория — дела, которые вправе инициировать любой субъект, в том числе и гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя. Но на такую возможность обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействущим должно быть прямо указано в федеральном законе (п. 2.3 постановления № 58).

Суд может попросить заявителя уточнить ссылку на эталонный нормативный акт

Разъяснения, касающиеся иных вопросов (помимо подведомственности) в конечном тексте постановления остались без принципиальных изменений.

В заявлении о признании нормативного акта недействующим необходимо будет указать, какие конкретно права и законные интересы заявителя ущемляются или какие обязанности дополнительно налагаются на него оспариваемым актом. Также необходимо указать, на соответствие какому нормативному акту большей юридической силы суду следует проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. При этом судья вправе предложить заявителю уточнить конкретные «эталонные» нормы акта, имеющего большую юридическую силу, которым оспариваемый акт противоречит (п. 3.1 постановления № 58). В проекте постановления на такую возможность не было указано.

Еще одно положение, появившееся только в окончательном тексте постановления, касается заявлений с требованиями о признании недействующим акта, в котором содержатся и нормативные, и ненормативные правовые нормы. В этом случае Пленум ВАС РФ разъяснил судам возможность выделения требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного характера в отдельное производство и рассмотрения его в порядке, преду­­смотренном главой 24 АПК РФ. Но делать это следует лишь в случае, когда раздельное рассмотрение требований будет соответствовать целям эффективного правосудия.

Равнозначные термины с «индивидуальный правовой акт». АК использует термин «индивидуальный правовой акт». Легального определения нет. Всё, чем мы пользуемся – разъяснения ВС по конкретным делам. Ранее существовавший пленум 2003 года ВС говорил, что ненормативный правовой акт устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц.

Но у нас федеративное государство, поэтому субъекты пытаются проявить творчество.

Свердловская область – ст. 2 закона о свердловской области о правовых актах в свердловской области: «ненормативный (индивидуальный) правовой акт – это правовой акт, содержащий индивидуальный предписания, рассчитанный на однократное применение и адресованный конкретному лицу (лицам)». Это уже более понятно.

То есть в Свердловской области в нашем заявлении мы можем ссылаться на эту статью.

Судебная практика волнуется об одном: не дай Бог чтобы мы не оспорили нормативный акт, когда он является ненормативный, и наоборот.

Пример – в Постановлении ВАС – правила торговли на колхозном рынке в Омске – ненормативный акт, так как адресован конкретному лицу – рынку.

Лектор: а на самом деле это нормативный акт.

Региональная энергетическая комиссия устанавливает тарифы энергопотребления – это нормативный акт. Установление тарифов – это нормативный акт.

Вышестоящий орган – федеральная служба по тарифам, которой РЭК не подчинён (так как это орган власти Свердловской области), приказом пишет: отменить. Этот приказ – нормативный или нет акт?

В Теории С.С. Алексеева – норма права может быть отменена только нормой права.

Лектор написал заключение, в котором обосновал, что это индивидуальный акт.

Проблема: один и тот же правовой акт может содержать как нормы права, так и индивидуальный предписания – так называемый смешанный акт. В каком порядке его оспаривать?

1. Если будем оспаривать акт целиком – тогда оспаривать как нормативный.

2. Если только те пункты, которые содержат нормативный предписания – тоже.

3. А если не согласны с индивидуальными предписаниями – оспаривать как ненормативный правовой акт.

Чтобы акт в целом признать нормативным, достаточно чтобы было хотя бы одно нормативное предписание, хотя чётко это нигде не закреплено.

Сложность – когда правовой акт носит общий характер, затрагивает не конкретное лицо, а более широкий круг лиц – например, разрешение на строительство, перевод лесных земель в нелесные, разрешение на выпуск определённой продукции. То есть выдано в отношении одного субъекта, а затрагивает права неопределённого круга лиц. В теории они получили название «ненормативные акты общего характера».

Признаки ненормативного акта, которыми он должен обладать, чтобы его можно было оспорить в порядке главы… АПК, ГПК:

1) Должен быть акт публичной власти – связанный с реализацией публичных функций, полномочий. Причём в статье 254 ГПК Граждане могут оспорить решения, …органа госвласти, ДЛ, муниципального служащего. С ДЛ могут возникнуть споры. В статье 197 АПК написано: дела об оспаривании актов, решений, действий, бездействия государственных органов, ОМС, иных органов, ДЛ – требует пояснения, о ком идёт речь. Путём системного толкования и использования пленума ВС мы приходим к выводу: сюда не подходят ДЛ частной администрации – общества, общественные объединения, полит. Партии, религиозные организации – их в порядке искового производства. Но вопрос в том, что многие частные негосударственные немуниципальные организации выполняют публичные функции, полномочия. Решения, которые они при этом принимают, подпадают под признаки административных актов. ВС предложил учитывать: 1. по правилам главы 25 ГПК рассматриваются также дела об оспаривании решений… ЮЛ, ИП, принятых, совершённых при осуществлении ими в установленном порядке переданных им государственно-властных полномочий. Например, аккредитованные органы по сертификации продукции, деятельность по охране общественного порядка добровольными дружинами, казачье войско. Но антимонопольное законодательство пишет: нельзя совмещать функции частного общества и государтвенно-властные. В этом же пункте пленум пишет о том, когда 2. Нет органа власти, а есть публичные функции – это государственное учреждение, выполняющее публичные функции. Предусмотрено законом о техническом регулировании, о государственном кадастре недвижимости, в системе ветеринарной службы и санитарно-эпидемиологической службы.

Отсюда выпадают локальные акты учреждений, государственных предприятий – например, в связи с карантином в больницу вход запрещён. Приказ ректора – курить можно только в 10 метрах. Здесь нет публичной власти. Учреждение государственное – да. Ректор даже назначается приказом министра, но государственной власти здесь нет и акты попадают в разряд частных – в разряд искового производства.

С одной стороны, нужно отграничить от частной администрации, а с другой стороны – могут частные органы быть наделены публичными полномочиями.

Споры с пенсионным органом по поводу назначения выплаты пенсий. ВС: эти дела не могут рассматриваться по главе 25 ГПК и должны рассматриваться в порядке искового производства. «пенсионный фонд в силу статьи 5 закона об обязательном пенсионном страховании являются госучреждением, а не органом госвласти». Это спорные позиции. Лектор: пенсионный фонд – госучреждение, наделён властью, издаёт акты нормативные, которые так и регистрируются.

2 признак – должен акт обладать признак оспоримости – не являться ничтожным по форме и содержанию.

Попытались перенести из ГП. Закон о полиции – действия сотрудника власти являются законными, пока иное не будет доказано в суде. Лектор: нужно дописать – за исключением случаев необходимой обороны.

Если акт издаёт лицо, которое явно не уполномочено на его издание, очевидно, заведомо не уполномочено – суды отказывают в рассмотрении. Лектор написал статью на эту тему: чтобы судьи всё равно принимали, так как иначе лицо ставится в ситуацию, когда он не может защищать свои права. Но на сегодняшний день теория так до конца и не сложилась, чётких комментариев, разъяснений в пленумах нет, и нам самим придётся с этим определяться.

Доктрина умных штыков – была сформулирована в Европе применительно к госслужбе когда писали новое законодательство 19 века – должен ли подчинённый отвечать в уголовно-правовом прядке, если, исполняя приказ, он совершает преступление? А эта доктрина сказала: госслужащие не роботы, они должны прилагать мозги, к ним предъявляются требования по образованию и они должны уметь различать.

В УК РФ – статья 41 – ответственность и того, кто издал, и того, кто исполнил.

Законодательство о государственной службе: если ты видишь,что приказ незаконен, то ты его должен письменно повторить, а если повторят и всё равно незаконен – ты его не должен повторять.

3 признак – чтобы быть объектом судебного оспаривания, ненормативный акт должен иметь юридическое значение, то есть по крайней мере на момент обращения в суд он не должен быть отменённым, утратившим силу.

Дискуссия возникла в связи с тем, что утрата силы нормативного акта вследствие его отмены и вследствие признания судом недействительным имеет разные правовые последствия.

ВС раньше занимал жёсткую позицию, а потом КС повлиял на него. Пункт 17 «судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранению нарушений его прав, а суд должен установить, привела ли отмена акта к полному восстановлению прав». Если орган отменит приказ, но в приказе об отмене не напишет – вернут все деньги… - тогда мы можем оспаривать.

А ещё ненормативный акт может быть уже исполнен. А фактическое исполнение ненормативного акта не имеет значение для оспаривания. Понесло обременение лицо в связи с этим актом или нет – значения не имеет.

Вопрос: что делать, если орган или ДЛ, издавший акт, к моменту оспаривания не существует? Кто должен быть в качестве ответчика? Если органа нет, он был реорганизован и функции переданы ответчик – правопреемник.

Если функции не были переданы никому – ответственность несёт орган, принявший решение об упразднении.

Лектор: привязывать административный акт к личности неправильно, так как акт издаётся от имени органа.

А ещё органы иногда приостанавливают действие своих актов.

4 признак – ненормативный акт должен затрагивать права, обязанности заявителя. Здесь используется терминология «не подлежит рассмотрению заявление, если акт очевидно не затрагивает права».

Чтобы отказали в принятии акта надо чтобы…

Внутриаппаратные – когда государственный орган даёт поручение или указание другому органу на выполнение каких-то действий в отношении граждан (организаций).

С точки зрения немецкой доктрины такие акты не являются административными и не могут быть оспорены.

С точки зрения российской доктрины – возникнет вопрос о том, затрагивают ли они права? Наш процессуальный закон не делает различий между внешними и внутренними актами. Практика,в том числе арбитражная, говорит о том, что внутренние служебные акты тоже попадают в сферу судебного контроля и их рассматривают.

Руководитель Минфина красноярского края даёт поручение ДЛ провести пломбирование оборудования и коммуникаций. ЮЛ, в отношении которого должны быть действия совершены, обращается в арбитражный суд.

Позиция Минфина: поручение, которое оспорил заявитель, не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку адресовано ДЛ налогового органа, а не заводу и не нарушает прав последнего. Это решение 2003 года. Судья не стал даже задумываться, что он осуществил так называемый превентивный судебный контроль – ещё ведь никаких действий в отношении ЮЛ не совершено,а суд сказал, что...

С точки зрения граждан такой способ защиты является эффективным, поскольку не даёт совершить противоправные действия, но с другой стороны, акт ведь нарушает права, создаёт препятствия. А plotcm акт пока только предполагает, но тем не менее суд уже рассмотрел.

Лектор: служебные акты суд если и может рассматривать, то в ограниченном количестве, не должно быть превентивного контроля.

2 проблема – закон о конкуренции – констатация нарушения антимонопольного законодательства предполагает в возбуждение дела, истребования материалов, выносится решение. А ЮЛ оспаривает уже решение антимонопольного органа о возбуждении дела. Получается, мои права ещё не нарушены, но я уже жалуюсь. Это проблема института затрагивания или не затрагивания прав. Одна из кассационных инстанций пришла к выводу, что нельзя оспорить и прекратило производство по делу. Но аргумент один – не затрагивание прав. В отношении КоАПа ВС высказался: решение о возбуждении дела об административном правонарушении не может быть предметом самостоятельного оспаривания. А как тогда быть с постановлением о возбуждении уголовного? КС сказал,что оно подлежит,если дело возбуждено в отношении конкретного лица.

Немецкая доктрина говорит: промежуточные акты и действия не подлежат самостоятельному оспариванию, оспариваются только вместе с итоговым решением по делу – ст. 40 немецкого закона об административном судопроизводстве. Но там есть оговорка: промежуточные акты могут быть оспорены, если они подлежат самостоятельному принудительному исполнения либо затрагивают права не только участников процедуры.

Дилемма: по какому критерию мы можем говорить – оспорить или нет?

Решение пристава о возбуждении… может быть оспорено.

Промежуточный акт, который принимается в целях подготовки итогового решения, подлежит оспариванию, если этот акт предусмотрено законом, либо он затрагивает права участников процедуры.

А по общему правилу любые другие промежуточные решения самостоятельной проверке и самостоятельному оспариванию не подлежат.

Следующий признак, чтобы акт признать недействительным – он должен не соответствовать или hgjnbdjhtxbnm нПА, устанавливающему основания процедуры его издания.Причём на момент подачи заявления противоречие ненорматвного акта НПА, во исполнение или на основании которого он был издан.На этапе подачи заявления –просто указать, каким нормам права он противоречит. Уже это – основание признания акта недействительным.

2 форма административной деятельности, которая может быть оспорена, - решение. В ГПК – называются только решения, а в АПК – ненормативные акты, решения. Как разграничивать?

ПП ВС 16.02.2009 к решениям относятся акты органов власти, принятые лицами, органами. Получается, что он приравнял: решения=акты.

Лектор: но это же не так.

Любой акт является решением, но не любое решение является актом.

Последствия у решения и акта могут быть одинаковыми, но форма, процедура, основания признания незаконными у них не полностью совпадают.

Как различать решения и акты? Прежде всего по юридической форме. Ненормативный акт – это всегда определённая форма, определённые реквизиты, полномочия на издание, в д,наименование и т.д. Решение же этими признаками не обладает. Оно тоже должно быть публичным, оспоримым, юридически значимым. Но, например, решение совершить действие – это не может быть актом.

Но при этом не исключается, что акт может быть в устной форме – приказ в военной службе.

На практике арбитражные суды: предприятие получает письмо: уважаемое предприятие, в выдаче лицензии по вашему заявлению отказано. Суд говорит: это же не акт здесь нет предмета судебного разбирательства. Кассация поправляет: акта нет, но есть решение. Решение обязательное, односторонне властное, публично правовое, есть все признаки для его оспаривания.

При оспаривании акта больше возможностей, потому что у него реквизиты,процедура издания должна соблюдаться.

Суды общей юрисдикции вообще не заморачиваются – у них только решение.

3 форма – действия. В немецкой, французской доктрине это называется «административные действия».

ВС: действия - это властные волеизъявления, не облечённые в форму решения, но нарушающие права. Лектор: это неправильно. Действие – это волеизъявление, не облечённое в форму акта, но для этого ведь надо принять решение!!!

Например: при требовании о проведении контроля и надзора – представить документы, обеспечит доступ на территорию.

Все эти требования – это действия и оспариваться должны как действия. Действия – это по сути дела сразу после принятия решения начинают самостоятельно реализовываться ДЛ.

Есть ещё вариант – действие – это исполнение принятого акта или решения. Проблема состоит в том, что очень часто закон требует,чтобы ДЛ не просто совершило действие, но и как-то процессуально это оформило. Здесь возникла дискуссия.

Оформить – протокол осмотра, задержания. Некоторые начинают оспаривать протокол. Тогда получают судебный акт – что протокол не оспаривается, это не ненормативный акт.

В некоторых случаях органы, составляя протоколы или акты контрольных проверок, в них иногда дописывают требования, которые возлагаются на лицо. Тогда он приобретает свойство акта и может быть оспорен как ненормативный акт.

Особенность оспаривания действий состоит в том, что человек уже урон понёс, действия уже совершены, уже права нарушены.

То же самое касается промежуточных действий.

В КоАПе есть действия – сбор доказательств по делу. А ВС говорит,что это оспариванию не подлежит.

Отличие оспаривания действий от решений и актов в том, что для действий время, место их совершения, субъект – значения не имеет. Для акта – нужно это всё указать – кто, когда издал. Для решения тоже.

Следующая форма – бездействие, тоже самостоятельный предмет судебного оспаривания. ВС говорит, что бездействие – это неисполнение обязанностей, возложенных на органы или ДЛ, например нерассмотрение обращения гражданина.

Бездействия чаще всего выступают в форме уклонения от принятия решения. Во многих европейских странах молчание публичной власти, ДЛ или органа приравнивается к отрицательному решению. А в России есть другая поговорка. Во Франции если молчит орган – оспаривается отказ. Это молчание приравнивается к административному акту. Сложность в защите своих прав от бездействия состоит в том, что суды не любые действия могут обязать совершить.

Например, гражданин оспаривает что орган должен был, но не принял акт, в соответствии с которым гражданину полагаются выплаты. ВС полагает, что это оспаривать нельзя, так как обязывание судом органа – вмешательство в принцип разделения властей.

Единственный пример – вопрос переносится в плоскость как защитить права при оспаривании бездействий? Может ли суд заставить орган издать отрицательное решение. Наверное, нет. Если обязывает администрацию что-то совершить, то это должно быть благоприятное для гражданина. А если неблагоприятное – суд должен отказать гражданину в удовлетворении его требований. Здесь есть процессуальная какая-то нестыковка.

Оспорить акты, решения, действия, бездействие в 3-х-месячный срок. А если срок пропущен, а бездействие продолжается, тогда надо ещё раз обнаружить это бездействие.

АПК, ГПК предусматривают срок – какой он? Много комментариев и мнений, но большинство склоняются, что это подобие исковой давности, срок на защиту субъективного права. Начинает течь со следующего дня, когда гражданину стало известно о нарушении прав. Лектор – более точная формулировка – или должно было стать известно.

Одно дело узнать об акте и другое дело – узнать о нарушении прав, это разные вещи, хотя чаще всего они совпадают, но могут и различаться по времени.

Действует механизм восстановления срока – при наличии уважительной причины… Если нет уважительной причины – в восстановлении срока отказывается – это промежуточное решение. В удовлетворении заявления отказывается. По сути дела суд разрешает спор по существу, но при этом сам незаконный акт не оценивал.

КС сказал: установление срока на обжалование сделано законодателем с целью обеспечить надлежащий порядок защиты.

Лектор: дефекты акта можно признать уважительной причиной и восстановить пропущенный срок.

Основания для признания акта недействительным.

Судом проверяется:

1. Полномочия на издание акта. Они, как правило, должны быть закреплены в НПА, определяющем правовое положение этого органа или полномочия конкретного ДЛ и, как правило, они закрепляются в виде того, что орган принимает решения по каким-то вопросам или совершает какие-то действия. Иногда называется вид акта, который издаётся – разрешение на строительство, решение о выделении земельного участка, решение о выдаче лицензии. Часто определяются полномочия об издании акта за органом, а кто конкретно от имени органа – надо разбираться. Общее правило – руководитель. И есть исключения. Если функция по изданию акта – часть какой-то процедуры – например, исполнительного производства, регистрационного, лицензионного – тогда акт может издаваться не только руководителем, но и любым лицом.

ВС пишет: если акт издаётся на основе усмотрения, то целесообразность издания акта судом рассматриваться не может. Даже не целесообразность, а почему было выбрано именно такое решение, выбор одного из вариантов. Это так называемые акты с экспертной оценкой, это ненормативные акты.

Например, квалификационная коллегия судей дала рекомендацию одному. А другой оспаривает в суд. Суд ничего не может сделать. В немецкой доктрине это называется «ограничение судебного контроля в отношении экспертных актов». Если для акта требуются профессиональные суждения, судья не вправе их заменить своим суждением.

2. Соблюдение процедуры, порядка издания. Форма, сроки, основания, порядок. Тогда возникает вопрос о необходимости выделения 2 видов нарушений – существенные и несущественные. В некоторых случаях закон прямо указывает на существенные или несущественные нарушения. Ст. 20 закона о защите прав ЮЛ и ИП при проведении контроля, надзора, муниципального контроля. Там написано о нарушении срока проведения проверки. На эту тему – большинство вопросов, которые задают судьи. Но суд тоже может в своём решении допустить ошибку – техническую или существенную.

Существенное нарушение – рассмотрение дела в отсутствие лица при отсутствии сведений о его извещении.

Нарушение процедуры, полномочий, формы.

Существенность нарушения процедуры мы констатируем, что при издании нарушены права лица.

3. Содержательная часть – соответствует ли содержание акта требованиям. Соответствует ли размер санкции установленному КоАПом. Если решение об отказе в выдаче лицензии – будет проверяться, действительно ли лицо не соответствует лицензионным требованиям и условиям. Процедура действий – если в рамках конкретного производства – например, задержание, досмотр – тогда есть требования и условия.

С какого момента акт признаётся недействительным?

ГПК акт вообще не упоминает, ему это неважно.

АПК ст. 201 ч. 8.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Лектор: вариантов должно быть несколько – если незаконность акта была установлена на момент его издания – признайте его недействительным со дня его издания.

Если незаконность наступила позднее его издания – изменение законодательства. То признайте его недействительным либо с момента решения, либо с момента изменения законодательства.

Надо различать неприменение НПА и неприменение неНПА.

Отлагательное действие – приостанавливает ли оспаривание акта действие этого акта?

Разные мнения, у Франции и Германии.

1 позиция: оспаривание автоматически влечёт остановку, если только суд не примет другое решение.

2 позиция – наоборот – российская позиция.

И только некоторые виды актов в России автоматически не вступают и не действуют, если мы их обжалуем – это акты антимонопольного органа, решение призывной комиссии, по КоАПу итак не действует, если вовремя жалобу подают.

Это ходатайство о приостановлении действия – много вопросов породило. Суды пришли к выводу, что это мера обеспечения.

Никаких норм нет о том, что мы можем требовать и как суд может защитить наши права. Резолютивная часть суда зависит от нашего заявления.

Если администрация отказывается принимать решение – может ли суд за неё это решение принять? Общий подход судебной системы – нарушать баланс полномочий нельзя. Но если выборы не назначает – может. Следовательно, в определенных случаях судебное решение могло бы выполнить функцию административного акта, заменить его – и способствовать более полной и эффективной защите нарушенных прав.

Вопрос – когда применять главу 25 ГПК, а когда – другие правила?

Смотреть ПП ВС действия в рамках оперативно-розыскной деятельности, если они не носят уголовно-процессуальный характер,могут быть оспорены по главе 25 ГПК _ то есть являются административными действиями.

Действия администрации исправительного учреждения – колонии – по охране порядка и применении мер воздействия к осужденным – являются административными действиями. А все остальные действия в рамках УПП и УП – по кодексу.

Вопрос с КоАПом – если мы должны обжаловать действия, решения по 30 – только участники производства по делу - КОАП, 25 не применяется.

Тема: Судебный нормоконтроль – обжалование в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.

Когда был принят закон 1993 года, там ничего нового не было.

В 1995 году появляется статья 12 ГК – оспаривание в суд нормативного акта является способом защиты своего права.

Новый гПК-24 глава и АПК-23 глава – отдельные главы – в РФ появились чёткие нормы судебного нормоконтроля, хотя некоторые теоретики не признают этот термин.

А лектор считает, что хороший термин.

Первое появилось в России – конституционный нормоконтроль.

А судебный нормоконтроль мы переняли из Германии, Франции. Раньше в России это отрицали.

Но в итоге мы всё равно создали этот институт.

Но поскольку компетенция КС ограничена и он проверяет НПА только на предмет соответствия Конституции, и только законы.

Теоретики предлагают различать прямой и косвенный нормоконтроль.А другие считают, что это неправильно, и что надо различать абстрактный и конкретный.

Когда говорят прямой и косвенный, имеют в виду следующее.

Косвенный – и по К, и по закону о судебной системе суду предоставлено право при разрешении спора, если он установит, что применяемый в деле НА не соответствует вышестоящему НА, он имеет право не применить этот НА – это называется «убить этот акт для конкретного дела» - а в целом он будет жить.

Прямой нормоконтроль – когда предметом оспаривания является сама норма, сам нормативный акт. В целом или в части – в зависимости от заявления.

Абстрактный и конкретный – это немного другое. Это придумал КС, когда он имел свою деятельность по нормоконтролю – о называл её абстрактной – потому что НПА исследуется независимо от нарушений прав конкретного лица. Лектор: непонятно, почему он его называет абстрактный, если закон применён в деле и с жалобой обращается лицо.

А когда прокурор обращается безотносительно к конкретному субъекту – это в чистом виде абстрактный.

А когда гражданин жалуется – нормоконтроль вполне конкретный. Это теоретические построения, они могут быть с разных точек зрения.

П. 9 ПП 29.11.2007 № 48 – признаки НПА. А нас интересует, кто его вправе издавать.

НА федеральном уровне НПА вправе издавать только определённого вида государственные органы. Одной из основных задач административной реформы было, чтобы объём административного нормотворчества в России уменьшить – чтобы не все органы могли издавать, а только определённые.

Была 3-х-звенная система – министерства, агентства, службы.

Лектор: 40 % федеральных служб и агентств наделены правом издавать акты.

Но появились различные иные госорганы – ЦБ, генпрокуратура, Центризбирком, фонды – которые тоже наделены полномочиями издавать нормативные акты.

1 признак – должен быть акт публичной власти – как для нормативный, так и для ненормативных – совпадает.

Если мы придём в суд и будем оспаривать якобы нормативный акт – у нас ничего не получится.

Если это акт ДЛ на местном уровне – ДЛ в структурных подразделениях администрации МО – низшие органы, которые могут издавать.

Максимально – указ президента в с.о.ю. или в арбитражный суд в зависимости от характера акта.

Поскольку у нас положение, порядок,инструкция, порядок утверждаются приказом. ВС говорит, что надо смотреть в комплексе, это всё единый акт – и сам приказ, и приложение. Поскольку положение нормативного характера.

«утвердить положение» - это норма, вводящая в силу другую норму.

«Контроль за исполнением возложить» - это НЕ норма.

Но в целом акт нормативный.

А если он будет оспаривать только пункт 2 – контроль за исполнением – тогда как ненормативное предписание.

Если акт методического характера – «порядок исполнение должностных обязанностей» - в минюсте не регистрируется – тогда это в чистом виде внутриаппаратный методический акт оспорить граждане не могут. Значение имеет, когда надо или не надо регистрировать в минюсте.

Минюст считает, что почти всё надо регистрировать.

Орган иногда не направляет, т.к.

1) Он знает, что незаконно издал.

2) Орган уверен, что этот акт не требует регистрации, так как внутренний документ, не затрагивающий права граждан и организаций.

Лектор: действительно, если исполнителями акта являются только служащие и их права как граждан не затрагивает, то вряд ли он должен в минюсте регистрировать. Но оспорить они его могут, так как на них возлагаются обязанности.

ВС: чтобы быть предметом оспаривания, НПА должен обладать свойствами оспоримости – то ест не быть ничтожным – несуществующим – дефект, который является основанием ничтожности, должен быть указан в другом акте. Речь идёт об этой самой регистрации. В Указе президента: если нормативный акт ФОИВ не прошёл регистрацию в минюсте, он считается несуществующим, и если он не был опубликован в установленном порядке.

ВС считает, что если такие дефекты есть а НА всё же был принят и применяется, а мы пойдём в с.о.ю., он у нас заявление в порядке главы 24 ГПК не примет – скажет, что нет предмета судебного оспаривания. Суд скажет: ваши права нарушены действиями по применению акта, вот идите эти действия и оспариваете по 25 ГПК.

В этим вопросом связано то, что

1. Акт не должен быть отменённым, должен быть действующим, не только принятым, но вступившим в силу, не утратившим силу. ВС считает, что не только тогда, когда прямо есть приказ отменить, но и если новый акт принят, а старый не отменён. Это называется фактически утрата силы в связи с созданием нового. Но судья может решить, что они не взаимозаменяемы, а в старом есть что-то, чего нет в новом.

2. Иногда акт применяется к предпринимателю, а обжалует пенсионер. Иногда акт с очевидностью не затрагивает права, без углублённого изучения.

Чтобы акт затрагивал права, нужно, чтобы он содержал нормы права, устанавливающие для заявителя обязанности, запреты, ограничения, устанавливает права.

Закон не требует,чтобы на основе этого акта уже какие-то действия совершены и права прямо нарушены. Достаточно потенциальной угрозы, что норма есть и она может быть ко мне применена.

В РФ явление – воспроизведение положений вышестоящего акта нижестоящим.

Согласно обще признанной нормотворческой практике, воспроизведение должно производиться дословно, без изменения текста – цитату. Но у нас обычно хотят сделать своё творчество. ВС: если в акте воспроизводятся нормы вышестоящего акта, то положение, которое воспроизводит, нормой не является. Оспорить как норму нельзя. Например, издается акт об ответственности, и в него – норму коапа. А сам КоАП оспорить нельзя, поэтому могут оспорить акт. А ВС поэтому и сказал, что так делать нельзя. Можно принести на зачёт, когда суд говорит: это воспроизведение, это я смотреть не буду, это не моя компетенция.

1) в арбитражный суд можно ли обжаловать письмо минфина на частный вопрос? ПО большому счету акты-разъяснения – это не нормативный акт. Это специальный вид интерпретационных актов. Но это похоже на норму. А это не норма, это мнение органа компетентного, толкование. Обладает свойствами общеобязательности. Но он регистрацию в минюсте не проходит. Поэтому это не норма. Но минфин иногда в своих письмах фактически создаёт НПА. ВАС такие акты рассматривает в порядке нормоконтроля. А ВС в жизни бы такое не взял. А ВАС смотрит в порядке нормоконтроля. Он может признать это письмо не действительным. Обратить на это внимание!

За противоправные действия административную ответственность несёт правопреемник. Например, когда один банк купил другой. Правопреемник, пройдя все инстанции и проиграв, может обратиться только в КС.

Лектор: когда юристы хотят чего-то добиться, суют по 10 страниц и нужное, и ненужное.

Критерии, по которым проверяется НПА.

1. Полномочия издания

2. Форма – если я имею право издавать постановления, я не должен издавать решения. 1 проверка – формальные требования проверяются.

3. Процедура издания – если единоначальный, то акт подписан уполномоченным лицом, регистрация и опубликование.

4. 2 проверка – по содержанию проверяется. Это очень сложно. Нужно разбираться в сфере правоотношений.

Формальные моменты.

Срок для оспаривания НПА не установлен. Пока НА является действующим, он может быть оспорен в любой момент. Насколько разумный этот подход? В Европе это было бы странно для юристов. Во Франции есть ограничение по времени.

НА – акт общего характера, затрагивающий интересы неопределенного круга лиц.

В Европе поднимется большая шумиха, если признают недействительным НА. А В России такого добра навалом.

2 важный момент – когда оспаривается акт, суд не связан доводами заявителя и проверяет его в полном объёме. Это процессуальная модель. А практика – судья прочитал заявление – что напишем, то и будет проверять. А если другой человек оспорит этот же нормативный акт и приведёт другие аргументы? Сложный вопрос. В этой связи – написав, что акт проверяется в полном объеме, судья берёт на себя обязательство, отказывая в заявлении, что он проверил уже этот акт со всех сторон. На практике это не так.

ВС: единственный шанс ещё раз вернуться к этому вопросу – если произошло изменение законодательства после такого решения суда и мы со ссылками на это изменение можем оспорить снова этот же акт.

Оспаривание НА не приостанавливает его действие!!!

Судья из принципа разделения властей не вправе приостановить действие. А с другой стороны, он признаёт его недействующим. По сути дела суд приостанавливает, но только когда выносит решение по существу.

Если человек обратился, а потом решил отказаться от заявления.

Процессуальные кодексы написали: не является для суда обязательным, не влечёт прекращение производства по делу, но запрета на прекращение тоже нет.

Признаётся акт недействующим со дня вступления в законную силу решения суда. Нельзя писать «с момента» - мы же не определяем час, нам надо определить день. Другое дело – «с момента задержания». Чтобы лишний час не было ограничения свободы человека.

2 вариант – недействующий с момент издания, если издан некомпетентным органом или с грубым нарушением процедуры издания.

3 вариант – с другой даты, со дня, когда он стал противоречить вышестоящему по юридической силе акту, если этот акт был издан позднее. Это плавающий вариант. С даты вступления в силу вышестоящего. Но это могут быть и какие-то события. Это значит – «признаётся недействующим». КС сказал, что мы должны различать «недействующий» и недействительный.

Преодолеть решение суда, издать другую норму аналогичного содержания орган не праве, а на практике – всё равно делает орган это.

Если суд признает закон одного субъекта не соответствующим, другие субъекты должны также признать, но на практике это не работает, надо каждый раз обращаться в суд.

Распределение бремени доказывания. Орган может доказать по процедуре издания – что она соблюдена, что было официально опубликована. А доказать незаконность или законность по содержанию нормы – надо было ввести понятие в КС – правовая экспертиза. А она не предусмотрена ГПК и АПК. На практике доказывание применяется, но на это доказывание невозможно сослаться, там нет смысла.

Это особая деятельность судебная, экспертная оценка – чтобы её дать, нужно быть высоким профессионалом.

Последствия признания НА недействующим – 1) все другие акты, которые были заданы на основе него – тоже должны быть недействующими.

2) орган должен отменить этот акт либо привести норму в соответствие, изложить в другой редакции.

С какой даты отменять? - лектор – приоритет – с какого момента судья укажет признать недействующим.

ВС – судьи не должны вдаваться в вопросы целесообразности издания НПА. И вообще вопросы правотворчества – надо относиться с уважением, но сам ВС делает всё наоборот.

Проблема, связанная с опубликованием и поверкой его правильности. У нас ДО сих пор действуют акты СССР и многие из них не опубликованы в установленном порядке. Граждане оспаривают по этому критерию, а ВС отказывается признавать их недействующими. «На тот момент не было правила об опубликовании». Таких есть 2 или 3 решения.

Комментарий к статье 13 ГК РФ — Гражданского кодекса Российской Федерации в действующей редакции с последними изменениями и дополнениями

1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти — это способ защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.

Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений <1>. Соответственно под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц <2> (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).

———————————

<1> См. п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

<2> См. п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Указанные в ч. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и в то же время нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде <1>. Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. 2 ст. 1 и п. 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения <2>.

———————————

<1> См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

<2> См. п. 1 там же.

В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) <1>. Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону и, при необходимости, иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие Конституции РФ.

———————————

<1> Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. М.: Международные отношения, 1995. С. 201).

Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения <1>. Это положение надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК <2>).

———————————

<2> См. п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» <1>. Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194 и 200 АПК РФ). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.

———————————

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63.

Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами <1>. В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.

———————————

<1> См. п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».

Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточно для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке по ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.

Разграничение способа защиты, содержащегося в комментируемой статье, и общегражданских способов защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного им акта и в период после прекращения действия акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных КоАП РФ (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к данным отношениям согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган <1>.

———————————

<1> См. п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (По итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Важно определить соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Принято считать, что комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

То, что акты публичной власти являются только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос о том, что под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц понимаются и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов <1>.

———————————

<1> См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.

Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — по сравнению со ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то худо-бедно такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда), что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» <1>.

———————————

<1> Маковский А.Л. Указ. соч. С. 100.

Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК РФ) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций специально вынужден был указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц <1>.

———————————

Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве, и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.

3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.

Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1>). Оспариваемый нормативный акт проверяется на соответствие его федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ <1>. Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

———————————

По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени <1>. А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия <2>.

———————————

<2> См. п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применятся, если только иное не предусмотрено законом <1>.

———————————

<1> См. п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».

4. Наряду с оспариванием нормативного акта недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ.

В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме <1>. Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).

———————————

<1> См. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).

По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия ходатайства заинтересованного лица <1>. Соответственно общие сроки исковой давности, предусмотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют <2>.

———————————

<1> См. п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

<2> В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.

В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента <1>.

———————————

<1> См. п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».

5. На практике остро стоит проблема соотношения ненормативного правового акта с гражданскими правами, возникающими в результате его издания, и соответственно разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.

Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права и только к нему предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) <1>. В порядке же, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении <2>.

———————————

<1> См. п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

<2> См. п. 2 там же.

Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была проведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица <1>.

———————————

<1> См. п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен президиумом ФАС Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали следующие вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты? допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?

В ГК РФ не содержится ответа на вопрос, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы общего способа защиты — «неприменение правового акта» исключены акты ненормативные.

Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительными <1>. Но есть и иная позиция: признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным <2>. Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).

———————————

<1> См. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. по делу N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. по делу N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.

<2> См. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.

Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между «признанием акта недействительным» и «неприменением акта»? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный «и имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» <1>. Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении актов ненормативных оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение — в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено <2>. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.

———————————

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 3-е изд., испр., перераб. и доп. / Под ред. О.Н. Садикова. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2005 (автор комментария к ст. 12 — Н.И. Клейн); СПС «КонсультантПлюс».

<2> См. Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 4 декабря 2007 г. по делу N Ф08-7937/07, от 22 февраля 2007 г. по делу N Ф08-552/2007, от 26 октября 2004 г. по делу N Ф08-4995/2004.

В то же время следует признать, что есть случаи, когда незаконность принятия ненормативного акта очевидна настолько, что не требует подтверждения в рамках особой процедуры. С.Ф. Кечекьян еще в 1958 г. предложил разделять недействительные акты публичной власти на ничтожные (характеризующиеся грубыми и явными нарушениями требований, предъявляемых к ним законом) и оспоримые (имеющие лишь некоторые менее значительные отступления от этих требований). «Первые не влекут за собой никаких юридических последствий, не порождают ни прав, ни обязанностей, на возникновение которых они направлены, — считал названный автор. — Вторые сохраняют свою обязательность до их отмены и должны исполняться всеми лицами, к которым они относятся, но могут быть обжалованы заинтересованными лицами» <1>. Следовательно, логичным представляется выделить из ненормативных правовых актов те, при принятии которых государственным органом или органом местного самоуправления допущены существенные нарушения законодательства, — именно такие акты изначально не имеют юридической силы и могут не применяться судом в порядке ст. 12 ГК РФ независимо от того, были ли они признаны недействительными в особом процессе или нет. Но тогда встает вопрос о критериях, по которым можно было бы судить о принятии ненормативного акта с существенными нарушениями законодательства.

———————————

<1> Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1958. С. 179 (цит. по: Рожкова М.А. Юридические факты в гражданском праве // Хозяйство и право. 2006. N 7 (Приложение); СПС «КонсультантПлюс»).

В законодательстве, судебной практике и доктрине имеются ориентиры, указывающие на процедурные критерии неприменения актов разного рода. Так, в отношении нормативных актов в п. 2 ст. 13 АПК РФ в качестве примера несоответствия акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту названо издание его с превышением полномочий. К решениям общих собраний акционеров, изначально не имеющих юридической силы, относятся, например, решения, принятые с нарушением компетенции общего собрания или в отсутствие кворума <1>. С.Ф. Кечекьян к числу ничтожных публичных актов относил, в частности, акты, изданные лицами, некомпетентными на их издание ; акты, являющиеся результатом нарушения компетенции (например, присвоение судебных полномочий иными органами); акты, не относящиеся к кругу ведения органа, их издавшего <2>. Существуют и материальные критерии, опираясь на которые можно сделать вывод о принятии ненормативного акта с существенными нарушениями материального законодательства.

———————————

<1> См. п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. N 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах».

<2> См.: Кечекьян С.Ф. Указ. соч.

В этой связи представляют интерес следующие рекомендации, выработанные Научно-консультативными советами при ФАС Западно-Сибирского округа и ФАС Уральского округа: «Если при принятии ненормативного правового акта государственным органом или органом местного самоуправления допущены существенные нарушения законодательства, такой ненормативный правовой акт суд может оценить как не имеющий юридической силы и не подлежащий применению при рассмотрении спора.

К существенным нарушениям, в частности, могут быть отнесены случаи, когда:

— ненормативный акт принят в нарушение запретов, установленных императивными нормами (например, предоставление в собственность земельных участков, изъятых из оборота, предоставление земельного участка с нарушением целевого использования земель, предоставление земельного участка лицу, которое не названо законом в качестве возможного обладателя соответствующего права);

— ненормативный акт ограничивает права гражданина или юридического лица, гарантированные законом (например, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков собственником зданий, строений, сооружений);

— ненормативный акт принят государственным органом или органом местного самоуправления с превышением компетенции» <1>.

———————————

<1> См. п. 2 Рекомендаций Научно-консультативных советов при ФАС Западно-Сибирского округа и ФАС Уральского округа (по итогам совместного заседания, состоявшегося 3 — 4 сентября 2009 г. в г. Тюмени) // Вестник ФАС Уральского округа. 2009. N 4. С. 37.